1.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс - соотношение понятий

Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов.

В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс».

Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. - СПб., 2009. - С. 135. Так, Д.А. Ковачев полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. - М., 1966. - С. 15 - 16. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. - 1966. - N 1. - С. 4.

Авторы научно-практического и учебного пособия «Законотворчество в Российской Федерации» определяют законотворчество как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. - М., 2010. - С. 26.

Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., 1982. - С. 182. Ю.А. Тихомиров, например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти». Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 182.

По мнению С.Л. Сергевнина, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность - это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится.

Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов. Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. - М., 2008. - С. 6 - 7.

Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов. Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. - М., 2013. - С. 14 - 21.

В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2003. - С. 195.

Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов. Любимов А.П. Парламентское право России. - М., 2012. - С. 226.

В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс». Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. - М., 2007. - С. 18. Существует позиция, что "если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс». Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 3. - С. 9. При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными.

Вместе с тем спорной, на наш взгляд, является точка зрения, что законодательный процесс «следует рассматривать только как процесс реализации уже принятого и вступившего в силу закона, то есть как форму правоприменительной практики, так же как процесс изготовления полуфабриката соотносится с процессом потребления уже готового продукта. Главным критерием, который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом». Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия "законопроектный процесс" // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 3. - С. 9.

Представляется также небесспорной отмечающаяся в научной литературе констатация, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата - вступления в силу нового законодательного акта, является понятие «законодательная деятельность». Разбаш О.Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 18. - С. 13 - 20.

Исходя из изложенного следует, что в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.

В этой связи, на наш взгляд, необходимо четко определиться с содержанием указанных терминов, при этом различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». Законотворческий процесс в нашем представлении охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, в нашем представлении законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Вообще говорить о начальном и о конечном этапе законотворческого процесса можно лишь с очень большой долей условности. Как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое.

Что касается законодательного процесса, представляется целесообразным определять его как нормативно урегулированную деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, промульгации и вступлению в силу закона.

Законотворческий процесс - разновидность правотворческого процесса, представляющая собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс - особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона.

Отличия понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности законотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содержания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, посредством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не формализованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий процесс имеет, как правило, строго научную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется сочетанием конкретного представления о результате законотворческого процесса - законодательном продукте, как правило, с неконкретным (абстрактным) представлением конечной редакции закона, тогда как для законодательного процесса характерно конкретное представление о конечной редакции закона.

В-четвертых, законотворческий процесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом законодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческого процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процесса. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредственный автор идеи (концепта) будущего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и специалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопроекты разрабатываются в недрах отраслевых министерств и других исполнительных органов государственной власти. Круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен. Лихачев С.А. О понятиях "законотворческий процесс", "законодательная процедура", "законодательный процесс" // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М., 2013. - С. 71. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса". Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 219.

При осуществлении исследования технологии законотворческого процесса, определении ее соотношения с технологией законодательного процесса представляется необходимым проанализировать основные стадии и этапы законотворческого процесса.

Стадии законотворческого процесса, как и стадии законодательного процесса, представляют собой основные, последовательно следующие одна за другой его структурные составляющие.

Вопросу о стадиях законотворческого процесса в правовой науке уделяется гораздо меньшее внимание по сравнению с вопросом о стадиях законодательного процесса. Отчасти это обусловлено существующей позицией о синонимичности понятий "законотворческий процесс" и "законодательный процесс". Между тем исходя из предлагаемого нами подхода к определению и, соответственно, разграничению этих понятий стадии законотворческого процесса представляются заслуживающими своего отдельного внимания и изучения.

Можно, на наш взгляд, выделить следующие стадии законотворческого процесса:

1) анализ состояния правового регулирования вопроса на основе правового мониторинга;

2) разработка концепции законопроекта;

3) непосредственное изготовление текста законопроекта;

4) внесение законопроекта в законодательный орган;

5) рассмотрение законопроекта в законодательном органе государственной власти и принятие закона;

6) промульгация (подписание и обнародование) закона;

7) вступление в силу закона;

8) мониторинг действия закона, в том числе его реализации и эффективности, - правовой мониторинг.

Что касается стадий законодательного процесса, то они достаточно широко исследованы и разработаны в правовой науке. Выделяются различные стадии законодательного процесса. Вместе с тем их можно свести, на наш взгляд, к следующим основным:

1) внесение законопроекта в законодательный орган;

2) рассмотрение законопроекта в Парламенте КБР и принятие закона;

3) промульгация (подписание и обнародование) закона;

4) вступление в силу закона.

Как видно из сравнительного анализа приведенных стадий законотворческого процесса и стадий законодательного процесса, последний является неотъемлемой, формализованной частью законотворческого процесса, который, в свою очередь, является более широким по своему содержанию. Сами же стадии законодательного процесса выступают одновременно и стадиями законотворческого процесса.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.