logo search
Документ Microsoft Word (4)

Ава IV. Законодательная и нормативно-правовая база защиты информации в российской федерации Направления развития законодательства

По перечисляя принятые законы и другие нормативно-правовые акты в области регулирования отношений в информационной сфере (это было сделано неоднократно), отметим некоторые позитивные сдвиги и проблемы по трем направлениям. К таким важным для оценки состояния отрасли относятся вопросы:

Об этом было сказано в предыдущих главах. Здесь важно подчеркнуть активность государственных структур в области внимания к проблемам информатизации: как выбираются пути правового влияния на формирование инфраструктуры информационной сферы.

За последние годы в этой области можно наблюдать значительные сдвиги под влиянием реальных процессов информатизации. Правовой основой здесь является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», которым наиболее детально урегулированы вопросы правового режима информационных ресурсов.

Несмотря на упущенные возможности в более точном определении значимости институтов интеллектуальной собственности в этой области и некоторые другие просчеты, на основе положений названного Закона создана нормативно-правовая база информатизации субъектов Российской Федерации. Информационные ресурсы обрели значительную основу для их организации и развития в региональных, территориальных, отраслевых и межотраслевых системах.

Одновременно не стоит упускать из виду и недостатки в этой области. Все еще продолжает действовать инерция приоритетной ориентации на формирование и использование информационных систем, локализованных по принципу ведомств. Много интересного в правовом обеспечении региональной системы информации имеется в Костромской, Ивановской, Ярославской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе, который по ряду важнейших вопросов, является базовым центром. Опыт нужно обобщать и обеспечить обмен полезными разработками.

Здесь проблемы, связанные с формированием и использованием информационных ресурсов, касаются унификации и стандартизации форм сбора наиболее важной в социально-экономическом плане информации (кадастры, регистры, классификаторы, Государственный регистр населения и т.п.).

Второй блок проблем содержит вопросы правового регулирования порядка ведения учета, регистрации и мониторинга информационных ресурсов на основе определенных критериев. Нужна ориентация по индикаторам оценки мониторинга. Организационной основой для этого в известной мере является и решение проблемы документирования информации при включении в эту систему электронного документа, обеспечение регулирования процессов документооборота. Перезрели вопросы определения правового режима служебной и деловой информации.

В этом же блоке проблем, требующих решения правовыми методами, находятся и вопросы интеллектуальной собственности и собственности вещной относительно информационных ресурсов. Установки базового Закона по вопросам собственности на информационные ресурсы с учетом их квалификации на государственные и негосударственные, а государственных ресурсов - по уровням федеральной собственности и собственности и собственности субъектов Российской Федерации по неясным причинам встречают непонимание органов прокуратуры Российской Федерации. Имеют место случаи протестов прокуратуры относительно законов об информационных ресурсах субъектов Российской Федерации. Один из аргументов при этом - ссылка на то, что все информационные ресурсы являются федеральными. Это убеждение построено на неправильном прочтении п. «и» ст. 71 Конституции РФ и незнании положений Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Показательны в этом плане протесты прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа, Новгородской области, Воронежской области.

Правовая наука пока не может остановиться на какой-либо определенной модели в области регулирования и защиты интеллектуальной собственности и особенно исключительных прав создателей информационного и технологического продукта. Тем не менее, закон должен откликаться на коллизии в этой среде. Речь идет о том, что в процессе дополнений и изменений базового Закона и законов субъектов России необходимо уделить большее внимание означенным вопросам. Важное направление работы и области создания адекватной инфраструктуры в сфере информатики формируется вокруг создания и использования таких объектов, как информационные технологии и вычислительная техника.

Преодоление немалого отрыва от передовых стран, несмотря на имеющиеся значительные заделы по технической базе макросистем, требует организации и стимулирования производства в области технологий. В данном блоке проблем особого внимания требуют вопросы:

Правовые решения в этой части проблем касаются тематики собственности ни информационную продукцию, программное обеспечение, пресечения выноса на рынок контрафактной продукции. Вопросы авторского права на информационные технологии и программное обеспечение требуют внимания не меньшего, чем в области информационных технологий. Предстоит изменить правила бухгалтерского учета, особенно применительно к объектам нематериальных активов в связи с переходом этой области на евросистему. Но это повлечет и изменения в законодательстве об авторском и патентном праве России. Необходимо определиться более точно с объектами учета в этой области.

Главный вопрос связан с определением легитимности комплексной отрасли информационных технологий и техники в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». Содержащаяся в нем ст. 16 «Разработка и производство информационных технологий и средств их обеспечения» в части, предусматривающей поддержание «специальной отрасли экономической деятельности, развитие которой определяется государственной научно-технической политикой и промышленной политикой информатизации» подвергается сокращению по предложению разработчиков проекта о внесении изменений и дополнений в названный Закон. Этот шаг «не в ногу» с ходом развития информатики и информационного общества. Единая политика в области информационных технологий крайне необходима для всех форм собственности, представленных в этой отрасли. Формирование отрасли экономической деятельности не означает подчинения всех ее участников одному управляющему центру, какому-либо министерству в организационном отношении. Однако следует учесть и опыт других стран, когда проблемы информационных технологий являются предметом внимания правительства и инфраструктура информационного общества находится в рамках правительственных стратегических программ (Япония, Европейский союз, США).

Конкретными вопросами в этой части правового обеспечения применения информационных технологий в практических, реальных областях остаются вопросы коммуникаций и всей системы связи. Это специальный вопрос, в котором на первом плане находятся сюжеты сертификации, лицензирования, стандартизации. Здесь предстоит разбираться с разграничением сфер лицензирования для таких сложных систем, как СМИ, телерадиовещание.

Конкретное их решение касается электронизации публичных библиотек, архивов; легитимного решения режима сайтов в Интернете различных публичных структур, решение проблем электронного документа и документооборота. Ускорение и уплотнение нормотворческой работы - задача всех уровней государственного управления, и, прежде всего, законодательных органов. Научная постановка вопросов о направлениях правового обеспечения информатизации - это первый шаг к реализации политики государства.

Важнейшее направление законотворчества представляют проблемы обеспечения интересов пользователей, потребителей продукции современных технологий и ресурсов.

В этой части формирования контуров информационного общества на первом плане находятся проблемы включения и использования информационных технологий в сферы социальной, политической, культурной, производственной, научной, управленческой деятельности. Сюда же относятся и вопросы создания условий массового информирования населения.

Уже было отмечено, что все развитые страны формируют правительственные программы использования информационных технологий в основных сферах общественной жизни. Это касается в первую очередь обслуживания электронной торговли, электронизации управления, широкого использовании информационных технологий в сфере образования, культуры, средств массовой информации. Но наиболее остро стоит вопрос об отставании в использовании информационных технологий в структурах государственного управления. И дело отнюдь не в количестве компьютеров, которые приходятся на одного служащего (более чем 1:1). Дело в том, что большинство компьютеров в открытых системах до сих пор не увязано в единые сети и не обеспечивают активного перехода на электронные документы и современный документооборот. Право и политика органов исполнительной власти пока не предоставляет необходимых инноваций в этой области.

Постановка вопроса об использовании модульной технологии в программном обеспечении информационных систем, возможно, позволит усилить внимание к ориентации разработчиков на функциональные блоки деятельности органов государственной власти и взаимодействия различных структур науки, производства между собой. Построение информационных, автоматизированных систем управления будет продуктивным только на основе упорядочения деятельности структур, потребляющих возможности и услуги информационных технологий. Развитие информатики и инновационной деятельности в различных социально-экономических сферах должно идти в тесной взаимосвязи. В этом смысле представляется важной мысль: информатизация в области государственного управления должна стать органической частью административной реформы и реформы экономической.

При этом в основе должно быть заложено требование о гуманизации целей информатики. Социальные интересы, гармония интересов общества, личности, государства должны быть сбалансированы и нацелены на обеспечение тех потребностей общества, которые позволяют отдать приоритет повышению уровня культуры, сохранению цивилизации в подлинном ее понимании.

На этом фоне недооценить значение Федеральной целевой программы «Электронная Россия» было бы ошибочным. Ее цели создают предпосылки для оптимистической оценки уровня понимания значимости проблемы для выстраивания парадигмы движения нашей страны по пути преодоления отставания в области информатизации.

Следует уделить внимание вопросу, какие участки в области государственного аппарата и всей управленческой деятельности можно считать наиболее чувствительными для информационной безопасности.

Концепция нормативно-правового обеспечения информационной безопасности базируется на Доктрине информационной безопасности, которая ориентирует на выделение четырех основных составляющих национальных интересов России в информационной сфере:

Каждое из этих направлений наполняется конкретными задачами, которые предстоит решать с помощью не только правовых средств и методов, но и колоссальной организационной работы и технологической базы.

Правовой фактор население считает весьма важным. Речь должна идти не только о наличии закона, но и о его качестве, восприимчивости населением как необходимого, доступного и работающего. Все это формирует правосознание и правовую культуру отношений в том числе и в области информатики. Уровень правосознания, правопонимания отражается и на деятельности тех структур, которые творят законодательство, и тех, которые его применяют. Угроза коренится в области состояния самого законодательства. Напомним, что по результатам опроса населения право оказалось на 3-м месте в ряду 43-х причин «страха». Для сравнения скажем, что криминализация поставлена на 4-е место, коррупция - на 6-е, безработица на 5-е, кризис семейных отношений - на 22-е, американизация жизни - на 25-е место. Важно не просто место, отводимое праву, но и тот факт, что более половины опрошенных ставят «полное беззаконие» на 3-е место в причинах порождения «страха».

Защитная реакция и превентивные меры свойственны и органам надзора в области информатизации. Стремление выхода в Интернет различных органов и организаций, что стимулируется самой жизнью, требует регулирования поведения ответственных лиц и правил, которые непременно должны соблюдать все субъекты. Новое явление порождает и новые проблемы для общества. Однако можно наблюдать тактику надзорных органов, которая сводится к применению механизмов воздействия, не адаптированных к новым условиям. Просто «закрыть» или «наказать» - мало. В данном случае имеем в виду ситуацию, которая складывается в связи с новыми формами работы публичных библиотек, специальных информационных систем. Закрыть сайт, еще не означает обеспечить порядок отношений. Следует активно ставить вопрос и действовать в направлении выработки новых норм и правовых актов, соответствующих современным условиям.

Множество проблем чувствительного свойства сегодня находится в сфере образования, обеспечения доступа к информации и устранения условий неравенства в данной сфере. Это мировая проблема. Но она решается в рамках отдельной страны.

Вывод в данной части состоит в том, что обеспечение информационной безопасности является проблемой комплексной, базируется на установлении баланса интересов государства, общества и личности. Развитие правового регулирования в этой области имеет два направления – специализированное и общее. Проблема в их сочетании и предметном размежевании.

С точки зрения задач правового обеспечения острой является и проблема гармонизации нормативной базы в рамках Российской Федерации, СНГ, Союзного государства России и Белоруссии, а также в пределах региональных и глобальных межгосударственных отношений. Что касается проблемы адаптации российского законодательства к другим правовым системам, то это особый вопрос.

Резюмируя сказанное, следует сосредоточить внимание на направлениях укрепления и развития российского законодательства в рассматриваемой сфере. К сожалению, приходится говорить об уже достаточно известных проблемах, которые длительное время остаются в резерве этой деятельности наших нормотворческих структур.

Это касается прохождения проектов федерального закона «О праве на информацию», которым полезно было бы в комплексе решить вопрос о правах граждан, юридических лиц, других организаций, органов государственной власти и местного управления. Это касается и вопросов документирования с охватом проблем электронного документа и документооборота. Сюда примыкают правовые вопросы упорядочения ведения регистрационно-учетных форм получения и структуризации информационных ресурсов.

Пристального внимания требуют и вопросы упорядочения ресурсов, формируемых в области науки и других форм исследовательской деятельности, вопросы распоряжения уже накопленными фондами научно-технической информации. В связи с этим ждут своего решения вопросы о законах в области регулирования интеллектуальной собственности, авторского и патентного права, вопросы упорядочения отношений относительно коммерческой тайны, служебной и профессиональной конфиденциальной информации.

Большой комплекс проблем правового упорядочения отношений в области организации массовой информации, квалификации различных структур информации в Интернете и иных глобальных системах. Следует основательно оценить процессы по отделению СМИ от государства, попытки продолжить традиционно сложившиеся приемы противопоставлении общества (гражданского общества) его же (общества) порождению и источнику, важнейшему инструменту социальной организации - государству. Исправление пороков государственной системы не должно быть основанием для ослабления государственности в целом и основанием для лишения государства общения его структур через средства массовой информации. Эти процессы следует оценивать с учетом процессов создания новых и преимущественно теневых экономических структур, - противостоящих системе государственной организации и контролю, в том числе правовому. «Закрыть Америку» путем выхода и захлопывания «двери», как это пытаются сделать некоторые идеологи СМИ, - прием неэффективный. Если государственные институты будут изменяться - а это неизбежно, то и все иные социальные механизмы и институции будут меняться одновременно. Ускорение процессов и создание новых конфликтов - еще одна чувствительная зона безопасности. Здесь государственная политика в области законотворчества не может терять своих позиций и должна идти в русле социальных процессов.

Важное значение в области информатики приобретают два не совсем правовых направления. Но они тесно связаны с правом и нуждаются в его поддержке. Во-первых, область бурно развивающихся стандартов технических и организационных. Они формируются преимущественно в региональном и международном фарватере, но их включение в регулятивные механизмы требует внимания и со стороны законодательства. Эта сторона дела как-то утратила свое значение, и ей стоило бы уделить большее внимание в плане поддержки и гарантий реализации со стороны права.

Во вторых, набирают силу и акты, имеющие морально-нравственную основу. Здесь необходима тщательная работа по взаимодействию правовых и нравственно-этических норм. Это задача аналитики в области исследования социальных нормативных регуляторов, в структуре которых возможно наращивание потенциала контроля непосредственно со стороны общества. Различные кодексы чести, долга и т.п. акты следует поощрять, но при этом и контролировать, имея в виду уязвимость сферы общественного сознания, которая под любыми предлогами может использоваться заинтересованными деструктивными силами.

Достаточно чувствительной стороной состояния законодательства в области практической информатики являются проблемы процессуального значения. Это огромная область науки и практики, так как необходимы новые решения в учете, фиксации, сборе доказательств, в выработке оценки юридических фактов и их слагаемых, в понимании тонкостей работы с информацией в разных областях жизни. Процедуры и правила работы с информацией в системах государственного управления и в деловой практике частного сектора, процессуальные правила правоохранительных органов - особая область законодательства.

Важен еще один момент. Уделив внимание вопросам юридической техники в плане теории права, необходимо подчеркнуть, что это исключительная по значимости область и законотворчества. Информатика здесь дает новые инструментарии, и научиться их использовать - одна из задач юридических служб во всех структурах, принимающих решения и особенно в области создания новых нормативных актов.

Специфика сферы правового регулирования и обеспечения информационной безопасности заключается в том, что здесь необходима уравновешенность между профилактической и непосредственной работой по обеспечению безопасных условий развития сферы информатизации и информатики в целом. Профилактика осуществляется на основе правового обеспечения нормальных условий работы. Пробелы или противоречия на этой стадии порождают угрозы, проистекающие из самой системы информатизации и из среды потребителей продукции и услуг информатики. Все те недоработки в области правового регулирования и неупорядоченности организации сфер и производства информации, сфер социальной жизни обслуживания информационно-коммуникативным ресурсом, о которых уже сказано, являются источником угроз в области информационной безопасности.

Собственно сфера информационной безопасности в значительной мере связана с обеспечением учета, анализа причин возникновения конфликтов и угроз налаженному порядку отношений как в открытой, так и в ограниченной но доступу сфере информатики. Здесь непосредственная связь со всем спектром национальной безопасности и информационным его обеспечением. Специалисты отмечают следующий набор причин обострения безопасности: вызов, риск, угроза, опасность, страх. Сюда бы следовало добавить еще и такие позиции, как социальная изолированность, инертность. Вызовы могут исходить из внутренней среды государства (реформы, преобразования в темпах, которые общество не успевает переварить), а также из среды внешней - монополизация, приоритеты в сфере производства, потребления, влекущие нарушение внутренних балансов или излишнее напряжение в той или иной сфере развития. Кроме того, риски в значительной мере сопряжены с неупорядоченностью отношений. Так можно рассматривать каждую позицию с профессиональной точки зрения и на этом строить систему обеспечения безопасности. Отметим только, что позиция обороны, снятия последствий мало продуктивна. Преимущество обеспечения безопасности нее же коренится в области профилактики и создания нормального течения процессов. Эти рассуждения важны для расстановки акцентов в правовой работе, и в первую очередь в нормотворческой деятельности соответствующих органов государственной власти.

Решение проблем информационной безопасности предполагает и наличие общего правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, на основе которого создаются условия нормального режима работы и отношений, исключающие или сокращающие угрозы, опасность правонарушений. Встает методологически важный вопрос. Развитие законодательства в области информации и информатизации является областью общей информационной политики государства или областью информационной безопасности либо такой областью правового регулирования, в которой переплетаются задачи первого и второго направлений?

Если исходить из понимания безопасности как создание определенного состояния системы, то задача обеспечения безопасности достигается в процессе создания нормального состояния информационных ресурсов, состоянии реализации права на информацию различных субъектов, развития инфраструктуры информатизации и т.д. Следовательно, в каждом предметном направлении правового регулирования и формирования нормативно-правовой основы совмещаются задачи создания условий бесконфликтных отношений участников и одновременно условий предотвращения отступлении от нормы, выявления угроз и опасностей по каждому направлению, а также по формированию механизмов реагирования на реализуемые отступления от установленных правил. В целях анализа полноты, эффективности норм, обеспечивающих выявление угроз, правонарушений (что свидетельствует об опасности), применения мер ответственности в этих случаях в структуре направлений правового регулирования, возможно выделить «обеспечение информационной безопасности». Но в самом законодательстве обозначить границу между актами и нормами, посвященными отдельно общему регулированию отношений и обеспечению безопасности в информационной сфере почти невозможно. Каждый закон, каждый иной нормативный акт содержит нормы, обеспечивающие правила, порядок отношений, соблюдение которых создает состояние безопасности, а нарушение или отступление от них - условия угрозы или реального правонарушения. Если в организационных и технических мерах, возможно выделить специально предназначенные для реализации обеспечения безопасности, защиты от угроз внутренних и внешних, то в правовых отношениях материя не поддается такому механическому разделению.

Представляется, что каждый правовой акт может быть оценен не только с позиций позитивного установления правил поведения или отношений, но и с позиций его потенциала предотвращения нарушений. Это обязывает уделять большее внимание связи элементов правовых норм - гипотезы, диспозиции и санкций; формулировке содержания норм. Для достижения целей безопасности чаще применяются запретительные нормы, условия ограничения дозволенного. Известно, что состав правонарушений и санкции помещаются в соответствующие кодексы, нормы которых не всегда гармонизированы с нормами регулятивного характера.

Много проблем связано и с механизмами выявления, фиксации правонарушений, их расследования, с осуществлением экспертиз и судебного разрешения дел. Здесь формируется область ответственности, которую можно рассматривать как наиболее самостоятельную область правового обеспечения безопасности: пресечение нарушения, восстановление нарушенного права, выбор меры наказания и т.д. В связи с этим в области правового обеспечения информационной безопасности первостепенное значение приобретают нормы процессуального права. Оценка норм ГПК, УПК, КоАП в их процессуальной части с точки зрения их применимости к области информационных коллизий и правонарушений должна получить большее внимание. Большой комплекс вопросов возникает в связи с организацией государственного надзора в рассматриваемой области. Это специальный вопрос, и к нему следует обратиться уже в других работах.

И все же эффективность законодательства определяется полноценностью его регулятивной части - той части норм, которые создают ясность у участников определенных отношений, как они должны действовать в той или иной ситуации, какими правами и обязанностями они наделены от имени государства или своего контрагента (партнера). В этих целях всякий раз необходимо знать о наличии нормативной основы для тех или иных отношений.