1. Система правового регулирования

Среди возможных объектов доверительного управления имуществом в Гражданском кодексе Российской Федерации (п. 1 ст. 1013) названы ценные бумаги, а также права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами. В ГК (ст. 1025) предусмотрены и некоторые специальные правила, регламентирующие доверительное управление ценными бумагами (как документарной, так и бездокументарной форм выпуска), суть которых сводится к тому, что при передаче в доверительное управление разными лицами ценных бумаг может быть предусмотрено их объединение. Кроме того, в договоре доверительного управления должны быть определены правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами. Что касается иных особенностей доверительного управления ценными бумагами, то согласно ст. 1025 ГК они могут быть определены законом.

Специальные правила, корреспондирующие названным положениям ГК, содержатся в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" <*>. В дополнение к нормам ГК в указанном Федеральном законе (ст. 5) определены следующие особенности доверительного управления ценными бумагами: в качестве объектов доверительного управления признаются не только собственно ценные бумаги, но и денежные средства, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги, а также денежные средства и ценные бумаги, получаемые в процессе доверительного управления ценными бумагами; круг лиц, которые могут осуществлять деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, ограничен профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Данный Федеральный закон включает также положение о том, что порядок осуществления деятельности по управлению ценными бумагами, права и обязанности управляющего определяются законодательством Российской Федерации и договорами.

--------------------------------

<*> Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-Ф3 "О рынке ценных бумаг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918; 1998. N 48. Ст. 5857.

Как известно, гражданское законодательство (а правовые акты, регулирующие доверительное управление имуществом, относятся, конечно же, к гражданскому законодательству) состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения (п. 2 ст. 3 ГК). В этом смысле можно сделать вывод, что какое-либо законодательство, определяющее особенности правового регулирования доверительного управления ценными бумагами, как это предусмотрено ст. 1025 ГК (помимо ст. 5 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), в настоящее время отсутствует.

В то же время имеется немалое количество правовых актов, призванных регламентировать отношения, связанные с доверительным управлением ценными бумагами: указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и Центрального банка Российской Федерации, юридическая сила которых не может не вызывать определенных сомнений.

Отсутствие правового регулирования особенностей доверительного управления ценными бумагами на уровне федеральных законов открывает возможности для регламентации данных правоотношений с помощью указов Президента РФ и изданных на их основе и в целях их исполнения постановлений Правительства РФ, которые, однако, ни при каких условиях не должны противоречить Гражданскому кодексу Российской Федерации и иным федеральным законам (п. 3 и 4 ст. 3 ГК).

Что касается нормативных актов ФКЦБ и Центрального банка РФ, то в соответствии с п. 7 ст. 3 ГК они могут содержать нормы гражданского права лишь в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими федеральными законами и иными правовыми актами. Даже принимая во внимание наличие у указанных ведомств определенной компетенции в области правового регулирования отношений, связанных с функционированием рынка ценных бумаг (ФКЦБ), а также с денежным обращением и деятельностью кредитных организаций (Центральный банк РФ), нельзя согласиться с тем, что данные ведомства могут осуществлять нормотворчество путем комплексного регулирования правоотношений доверительного управления ценными бумагами и денежными средствами, как это имеет место в реальной действительности.

Примером такого нормотворчества может служить, в частности, Положение о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 17 октября 1997 г. N 37 <*>, которое претендует на полное и всеохватывающее регулирование правоотношений, связанных с доверительным управлением ценными бумагами, а в определенной степени - и денежными средствами. Налицо попытка подменить законодательное регулирование, как этого требует Гражданский кодекс Российской Федерации, чисто ведомственным нормотворчеством, неподвластным общественному контролю.

--------------------------------

<*> Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России. 1997. N 8(13). С. 13 - 19.

Данное обстоятельство до настоящего времени не получило должной оценки со стороны уполномоченных государственных органов, хотя на него обращалось внимание в юридической литературе. Так, Л.Ю. Михеева, оценивая подзаконные акты в сфере регулирования особенностей доверительного управления ценными бумагами, указывает: "Весьма сомнительной кажется возможность включения в них таких положений, как "заключение договора доверительного управления", "условия договора доверительного управления" и т.п. В частности, очевидно, что ограничения, касающиеся видов ценных бумаг, способных находиться в доверительном управлении, должны быть установлены именно на уровне закона, а не постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" <*>.

--------------------------------

<*> Михеева Л.Ю. Ценные бумаги и денежные средства как объекты доверительного управления // Хозяйство и право. 1998. N 9. С. 44.

Однако, как это часто случается в современном российском законодательстве, сомнительный (с точки зрения его юридической силы) нормативный акт ФКЦБ de facto стал основным источником правового регулирования отношений, связанных с доверительным управлением ценными бумагами. При таких обстоятельствах постановка вопроса о неприменении Положения о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, утвержденного Постановлением ФКЦБ от 17 октября 1997 г., до принятия соответствующего федерального закона, может привести к созданию правового вакуума в этой сфере правоотношений и, как следствие, к всевозможным злоупотреблениям при совершении сделок с ценными бумагами. Поэтому, учитывая сложившиеся обстоятельства, более правильным был бы вывод о необходимости ускорить подготовку и принятие федерального закона об особенностях доверительного управления ценными бумагами, что автоматически привело бы к аннулированию названного Постановления ФКЦБ.

С точки зрения системы правового регулирования доверительного управления ценными бумагами и его источников из всей сферы названных правоотношений выделяются отношения, связанные с доверительным управлением государственными пакетами акций акционерных обществ, созданных в ходе приватизации путем преобразования государственных предприятий. В свое время именно ради урегулирования этих отношений в российское гражданское законодательство пытались "ввести" чуждый ему институт доверительной собственности (траста). Ведь в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2296 "О доверительной собственности (трасте)" <*> (п. 21) передаче в траст подлежали исключительно пакеты акций акционерных обществ, созданных при приватизации государственных предприятий, закрепленные в федеральной собственности в порядке, установленном законодательством о приватизации.

--------------------------------

<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 1. Ст. 6.

И в дальнейшем, уже после принятия Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащего нормы о договоре доверительного управления имуществом, что привело к "отмиранию" так и не прижившегося в российском законодательстве траста, традиция сохранилась: правовое регулирование отношений доверительного управления государственными пакетами акций продолжало осуществляться с помощью указов Президента РФ и принимаемых в целях их исполнения постановлений Правительства РФ.

Можно назвать, к примеру, такие правовые акты, как Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" <*>; Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" <**>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 51. Ст. 5746.

<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5193.

Такой порядок правового регулирования отношений, связанных с доверительным управлением акциями, находящимися в федеральной собственности, ставит под сомнение всю реально сложившуюся систему правового регулирования доверительного управления ценными бумагами. В самом деле, получается так, что основным нормативным актом в этой сфере является Положение, утвержденное ФКЦБ (которое распространяется и на доверительное управление государственными акциями), а исключения из общих правил устанавливаются правовыми актами, принимаемыми Президентом и Правительством Российской Федерации.

Специальным образом регулируется доверительное управление ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, входящими в состав имущества паевых инвестиционных фондов, которые появились и действуют на основе Указа Президента РФ от 26 июля 1995 г. N 765 "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 3097.

КонсультантПлюс: примечание.

Указ Президента РФ от 26.07.1995 N 765 "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 06.06.2002 N 562 "О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации".

Существенными особенностями отличается также доверительное управление имуществом (включая ценные бумаги), осуществляемое кредитными организациями (в качестве доверительного управляющего). Данные правоотношения регулируются Инструкцией от 2 июля 1997 г. N 63 "О порядке осуществления операций доверительного управления и бухгалтерском учете этих операций кредитными организациями Российской Федерации", утвержденной Приказом Центрального банка Российской Федерации от 2 июля 1997 г. N 02-287 <*>. Как провозглашено самой Инструкцией (п. 1.2), она определяет общий для всех кредитных организаций Российской Федерации порядок осуществления операций доверительного управления и порядок ведения бухгалтерского учета этих операций. А в случае нарушения кредитной организацией положений Инструкции Центральный банк РФ после направления ей соответствующего предписания об устранении нарушений и его невыполнения в установленный срок получает возможность применить к такой кредитной организации меры воздействия, предусмотренные законодательством о банках и банковской деятельности (п. 1.5 Инструкции).

--------------------------------

<*> Российская газета. 1997. N 163. 23 августа.

В связи с этим возникает проблема соотношения названной Инструкции Центрального банка РФ и Положения о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, которое не исключает из сферы своего действия доверительное управление ценными бумагами и средствами инвестирования, осуществляемое кредитными организациями. Ограничение касается лишь деятельности общих фондов банковского управления (ОФБУ) <*>, что вытекает из п. 1.1 указанного Положения. Данная проблема также является порождением изначально ущербной системы правового регулирования доверительного управления ценными бумагами, в которой центральное место вместо федерального закона занимают ведомственные правила и инструкции. Для исправления положения должен быть принят федеральный закон об особенностях доверительного управления ценными бумагами, как это и предусмотрено ст. 1025 ГК.

--------------------------------

<*> Общим фондом банковского управления (ОФБУ) признается имущественный комплекс, состоящий из имущества, передаваемого в доверительное управление разными лицами и объединяемого на праве общей собственности, а также приобретаемого доверительным управляющим при осуществлении доверительного управления.