§ 1. Понятие, виды и особенности административно-правовых норм

Административно-правовая норма представляет собой разновидность правовых норм. Она отражает сущность урегулированных ею общественных отношений, является необходимым элементом конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Кабинета Министров и др.).

Административно-правовая норма — это правило поведения, установленное государством (Верховной Радой Украины, органом исполнительной власти) с целью регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют границы надлежащего, допустимого и рекомендованного поведения людей, деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, порядок осуществления организационно-управленческой деятельности, определяют права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Среди норм административного права значительное место занимают нормы об ответственности (административной, дисциплинарной, материальной). Большая часть норм административного права носит императивный (приказной) характер, их реализация подкрепляется возможностью применения принудительной силы государства

Существуют различные виды административно-правовых норм. По форме выражения (проявления) административно-правовые нормы делятся на запрещающие, обязывающие, уполномочивающие, стимулирующие (поощрительные), рекомендательные.

С точки зрения положения участников правоотношений (адресатов предписаний) различают нормы, которые устанавливают и определяют: порядок взаимодействия государственных и негосударственных органов; права и обязанности граждан в сфере государственного управления; правовое положение государственных служащих; правовое положение предприятий, учреждений, организаций; взаимные права и обязанности субъектов, которые не подчинены один одному (например, ст. 8 Закона Украины от 25 марта 1992 г. «О Службе безопасности Украины»[1] определяет отношения Службы безопасности Украины с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями).

По содержанию административно-правовые нормы можно объединить в правовые институты, под которыми понимают совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Исходя из изложенного, можно выделить группы административно-правовых норм: определяющие порядок образования, задачи, функции, структуру, компетенцию органов исполнительной власти; определяющие основные положения об организации и правовом положении предприятий, учреждений и организаций; определяющие формы и методы осуществления исполнительной власти; закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти; регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти; устанавливающие ответственность за различные правонарушения, которые не являются преступлениями; определяющие основные положения по управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами и межотраслевому управлению.

Деление административно-правовых норм по содержанию имеет большое значение для изучения курса административного права, дает возможность группировать нормативный материал в определенной последовательности.

Административно-правовые нормы можно подразделить на виды, избрав в качестве критерия порядок их действия во времени, пространстве и по кругу лиц. Согласно общему правилу административные нормы вступают в силу с момента их доведения до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права рассчитано, как правило, на неопределенное время. Акт, содержащий административно-правовые нормы, не имеет обратной силы, а если будут исключения, то об их наличии указывается в самом акте.

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Поэтому различают нормы, которые действуют на территории Украины, и нормы местного характера, нормы общего и отраслевого характера, а также нормы локального характера.

По кругу лиц административно-правовые нормы действуют с учетом того, распространяются устанавливаемые ими правила на всех граждан или на отдельные их группы (военнослужащие и др.).

В зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений различают: материальные нормы; уставные нормы, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности органов управления и должностных лиц; процессуальные нормы, определяющие способы, порядок, процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей (например, нормы, размещенные в ст. ст. 245-297 КоАП и регулирующие производство по соответствующим делам).

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Наиболее четко выражается диспозиция нормы, поскольку в ней содержится правило надлежащего поведения. Гипотеза представляет собой характеристику условий, при которых необходимо руководствоваться требованиями данной нормы. Она чаще всего полностью не формулируется. Это объясняется тем, что большинство административно-правовых норм регламентируют деятельность органов исполнительной власти и их требования реализуются в процессе деятельности этих органов. Относительно других сторон управленческих отношений гипотеза может быть сформулирована.

Некоторые особенности имеют санкции административно-правовых норм. Во-первых, эти нормы, как правило, не содержат конкретной санкции, поскольку они адресованы сторонам, организационно подчиненным субъекту управления. Нарушение требований норм в таких случаях предусматривает дисциплинарную ответственность. Во-вторых, как правило, соответствующие санкции устанавливаются за нарушение всей совокупности административно-правовых норм, сформулированных в одном акте. В-третьих, санкция административно-правовой нормы, как правило, выражена в виде соответствующих мер административной ответственности.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфу того или иного акта. Специфика административно-правовой нормы состоит в том, что санкция (как в некоторых случаях и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, — довольно часто она предусматривается иным актом.

Административно-правовые нормы реализуются различными способами. Выполнение таких норм состоит в том, что тот или иной субъект придерживается предписаний, содержащихся в нормах. Лица, к которым эти требования адресованы, осуществляют предусмотренные этой нормой действия или воздерживаются от осуществления запрещенных ею действий. Таким образом, исполнение административно-правовой нормы зависит от поведения конкретных лиц. Например, гражданин, достигший 16-летнего возраста, обязан иметь паспорт. Наличие паспорта и будет выполнением со стороны этого гражданина требований соответствующей административно-правовой нормы.

Применение административно-правовых норм состоит в принятии индивидуального юридического акта по конкретному делу. Данные нормы реализуются в процессе разрешения конкретного дела, связанного с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Применение административно-правовых норм не представляет обязанности всех сторон управленческих отношений, оно относится к компетенции специально уполномоченных на то органов управления и должностных лиц.

Некоторые административно-правовые нормы в соответствии с действующим законодательством могут применяться в судебном порядке (например, при рассмотрении судами жалобы на постановление административной комиссии о наложении штрафа или принятие судьей решения о привлечении к административной ответственности). Это свидетельствует о том, что для применения административно-правовых норм необходимы полномочия юридически властного характера.

Таким образом, реализация административно-правовых норм создает необходимые условия для укрепление режима законности в сфере государственного управления, возникновения административно-правовых отношений, их изменения или прекращения.

Административно-правовые отношения являются юридическим результатом регулирующего влияния административно-правовых норм на общественные отношения. Вместе с тем такие нормы регулируют преимущественно управленческие общественные отношения, т. е. отношения, которые возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти.