§ 5. Производство по делам о защите избирательных прав и праваграждан на участие в референдуме Российской Федерации

Защита избирательных прав и права граждан на участие в референдуме - важнейшая гарантия конституционных прав. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, весьма разнообразны и могут отражать различные формы реализации избирательных прав на всех стадиях избирательного процесса. Основные гарантии избирательных прав и права граждан на участие в референдуме РФ закреплены ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации" и ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(499). В пп. 28 ст. 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации" раскрывается понятие избирательного права: это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

ГПК устанавливается общий - судебный - порядок рассмотрения дел, возникающих из избирательных правоотношений, регламентируемый гл. 26. Кроме того, законодательством, обеспечивающим реализацию избирательных прав граждан, предусмотрена возможность обжалования решений, действий (бездействия) избирательных комиссий (комиссий референдума) и их должностных лиц в вышестоящую в порядке подчиненности избирательную комиссию (комиссию референдума) (см., например, п. 16 ст. 17, п. 11 ст. 20, п. 10 ст. 21, пп. "к" п. 10 ст. 23, п. 11 ст. 23, пп. "и" п. 10 ст. 24, пп. "и" п. 8 ст. 25, пп. "з" п. 9 ст. 26, пп. "к" п. 6 ст. 27, пп. "з" п. 9 ст. 30, п. 6 ст. 75 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации"). Вместе с тем предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд - так же, как обращение в инстанционном не препятствует обращению за судебной защитой. Дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются только судом (ст. 31 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, ч. 4 ст. 259 ГПК).

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере реализации всеобщего конституционного права избирать и быть избранным и права на участие в референдуме, имеет своеобразный предмет - избирательные правоотношения в различных стадиях своего развития. Это обусловило "двустороннюю" направленность процесса и объекта защиты.

Объектом судебной защиты может быть как избирательное право конкретного гражданина, так и интересы неопределенного круга избирателей, общественный интерес в сфере избирательных правоотношений, правоотношений по поводу проведения референдума. Любые решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме РФ, могут быть оспорены в судебном порядке. Например, с заявлением в суд вправе обратиться:

гражданин, которому избирательной комиссией было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты представительного органа субъекта Российской Федерации;

кандидат в депутаты об отмене постановления ЦИК РФ об исключении кандидата в депутаты из федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией;

инициативная группа граждан по сбору подписей в поддержку проведения референдума в связи с тем, что постановлением избирательной комиссии было отказано в проведении референдума;

политическая партия, оспаривающая общие результаты выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ N-го созыва;

законодательное собрание субъекта РФ о признании незаконным постановления ЦИК РФ о признании выборов недействительными;

ЦИК РФ об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, состоящего в списке кандидатов в депутаты, выдвинутом политической партией.

Примеры можно было бы продолжить.

Итак, непосредственным объектом защиты могут быть:

а) избирательные права конкретных граждан (носителей как пассивного, так и активного избирательного права), нарушенные незаконными решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий или комиссий референдума, а также должностных лиц (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) публичный интерес, выражающийся в нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

Соответственно, различается круг возможных заявителей, которыми могут выступать:

а) избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, а также прокурор (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

В ч. 3, 4, 5 ст. 259 ГПК (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ *(500) и 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ *(501)) конкретизируются заявители по некоторым категориям дел о защите избирательных прав. Именно:

с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также прокурор - в предусмотренных федеральным законом случаях;

с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума вправе обратиться лица, установленные федеральным законом;

с заявлением в суд об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума вправе обратиться: при проведении референдума РФ - ЦИК РФ; при проведении референдума субъекта РФ - избирательная комиссия субъекта РФ; при проведении местного референдума - избирательная комиссия муниципального образования.

Субъекты, указанные в ч. 1 ст. 259 ГПК, вправе обращаться в суд как за защитой своих собственных интересов, так и за защитой интересов других лиц (как субъекты ст. 46 ГПК) в прямо предусмотренных избирательным законодательством случаях. Субъекты, названные в ч. 2, 3, 4, 5 ст. 259 ГПК, выступают как субъекты ст. 46 ГПК - от своего имени, но в защиту "чужого" (публичного) интереса. Прокурор в предусмотренных федеральным законом случаях реализует процессуальную функцию - в соответствии с общими правилами ст. 45 ГПК.

Обратим внимание: когда заявитель обращается в суд как субъект ст. 46 ГПК (в защиту "чужого" интереса), должны быть соблюдены условия, закрепленные данной статьей (в частности, при обращении в защиту интересов физического лица должна наличествовать просьба этого лица).

При этом лицо, в интересах которого начато дело по заявлению лиц, обратившихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве заинтересованного лица (предполагаемого субъекта спорного правоотношения, ставшего предметом процесса), - это вытекает из общего правила ч. 2 ст. 38 ГПК.

Лица, имеющие право обратиться в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, определяются положениями п. 2, 3, 4 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации".

Так, с заявлением о расформировании ЦИК РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. С заявлением о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также Центральная избирательная комиссия РФ.

С заявлением о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ. С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, либо ЦИК РФ, либо избирательная комиссия субъекта РФ, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются по правилам подсудности, установленным ст. 24, 26, 27 ГПК. Именно: все дела подсудны районным судам, кроме тех, для которых установлена иная родовая подсудность.

В частности, верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела:

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК);

о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (п. 5 ч. 1 ст. 26 ГПК).

Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает дела:

об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК);

о расформировании ЦИК РФ (п. 7 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Весьма дифференцированно установлены в законе сроки обращения в суд и сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений, - в зависимости от конкретной категории дела, что обусловлено спецификой избирательных правоотношений. Установленные ГПК сроки обращения в суд - важная гарантия надлежащей реализации избирательных прав.

В ч. 1 ст. 260 ГПК определен общий срок для обращения в суд: заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме. Данный срок применяется, если для конкретной категории дела не установлен иной специальный срок обращения в суд (ч. 2-5 ст. 260 ГПК). Именно:

заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. Установленный настоящей частью процессуальный срок восстановлению не подлежит (ч. 2 ст. 260 ГПК);

заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 3 ст. 260 ГПК);

после опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 4 ст. 260 ГПК);

заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд в сроки, установленные федеральным законом (ч. 5 ст. 260 ГПК). Эти сроки установлены п. 5 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, референдум, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума. Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. При проведении повторного голосования заявление в суд о расформировании участковой комиссии может быть также подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (п. 5 ст. 31 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Сроки обращения в суд и рассмотрения заявлений, установленные ст. 260 ГПК, имеют процессуальный характер и не могут толковаться как пресекательные. КС РФ признал толкование судебной практикой данных сроков как пресекательных (влекущих прекращение производства по делу) неконституционным*(502).

Заявления, поданные в защиту избирательных прав и интересов, могут быть обеспечены по правилам гл. 13 ГПК "Обеспечение иска", но с учетом положений ч. 3 ст. 260.1 ГПК. В частности, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению заявления не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

В той же ст. 260 ГПК устанавливаются сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений. Отметим, что применительно к отдельным категориям дел законом устанавливаются специальные (сокращенные) сроки рассмотрения.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи (ч. 6 ст. 260 ГПК). Данное правило предусматривает публичное по характеру полномочие о дополнительной проверке фактов, однако способов его реализации, специальной процедуры ГПК не устанавливает. По общему правилу ч. 2 ст. 249 ГПК речь может идти об истребовании доказательств судом по своей инициативе - в целях правильного разрешения дела.

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно (ч. 7 ст. 260 ГПК).

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение двух месяцев со дня его поступления в суд (ч. 8 ст. 260 ГПК). В данном случае законодатель применяет общий срок рассмотрения гражданского дела, установленный ч. 1 ст. 154 ГПК.

Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 9 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования (ч. 10 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через четырнадцать дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд (ч. 11 ст. 260 ГПК).

Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации устанавливается ст. 260.1 ГПК (введенной в ГПК ФЗ от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).

Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

Прокурор участвует в данных делах, осуществляя надзорную функцию, в форме дачи заключения по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Неявка указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума: оно рассматривается в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 260.1 ГПК).

К настоящему времени судебной практике известно одно дело о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ, рассмотренное по заявлению ЦИК РФ ввиду того, что вопреки решению суда об отсутствии оснований для признания выборов недействительными, избирательная комиссия повторно приняла решение о признании результатов выборов недействительными*(503).

Согласно дополнению в ст. 248 ГПК, внесенному ФЗ от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Данное уточнение введено, чтобы учесть особенности избирательного законодательства. Например, согласно п. 11 ст. 76 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции ФЗ N 225-ФЗ) "избирательное объединение, в отношении которого возбуждено дело о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан по основанию, предусмотренному подпунктом "д" или "ж" пункта 8 настоящей статьи, вправе исключить из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд. Исключение избирательным объединением такого кандидата из списка кандидатов до принятия судом решения по делу является основанием для прекращения производства по делу". Исключение кандидата из списка кандидатов свидетельствует о том, что заявитель перестал быть заинтересованным лицом, имеющим право на обращение в суд (по смыслу ст. 3 ГПК), обращение в суд уже не затрагивает интересы заявителя, а потому дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства и должно быть прекращено (ст. 220 ГПК). Новелла ст. 248 ГПК конкретизирует абз. 2 ст. 220 ГПК об основаниях прекращения производства по делу, но не предусматривает новых оснований.

По итогам рассмотрения дела по существу согласно ч. 1, 2 ст. 261 ГПК суд выносит решение:

а) об удовлетворении требования и о признании оспариваемого решения или действия (бездействия) незаконным, обязывая восстановить нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме заявителя в полном объеме, если установит обоснованность заявления;

б) об отказе в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение (действие, бездействие) является законным.

Удовлетворяя требование заявителя, суд обязывает восстановить нарушенное право, указывая в решении конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект (если таковое необходимо для восстановления нарушенных прав). Например, суд отменяет незаконное постановление избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата и обязывает ее зарегистрировать кандидата. Отменяя решение избирательной комиссии об итогах голосования, суд может вынести решение, в котором обязывает комиссию произвести повторный подсчет голосов или (в зависимости от установленных обстоятельств - ст. 77 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) признает результаты голосования недействительными.

Решение суда может быть обращено к немедленному исполнению по правилам ст. 212 ГПК, за исключением решения об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) - оно не может быть обращено к немедленному исполнению (ч. 4. ст. 260.1 ГПК).

Решение суда об удовлетворении требования заявителя, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит исполнению в указанные судом сроки по правилам ч. 2 ст. 206 ГПК.

Особенностью процессуального порядка, определяемого ГПК для данных дел, является сокращенный срок подачи кассационной жалобы на решения, частной жалобы на определения суда по делу о защите избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации, вынесенные в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования: он составляет пять дней со дня принятия судом решения, определения (ч. 3 ст. 261 ГПК).