Банк России на защите вкладчиков в период банковского кризиса 1998 г

Банковский кризис 1998 г. показал, что отсутствие системы гарантирования вкладов, к которой граждане испытывали бы доверие, становится серьезной социально-политической проблемой. Не секрет, что катализатором кризиса был (наряду с отказом государства выполнять свои обязательства по государственным ценным бумагам) массовый отток средств граждан из банков. По некоторым оценкам, отток средств населения из банков, исключая Сбербанк, превысил 20% всей суммы вкладов, что, согласно общепринятой мировой шкале, можно рассматривать как признак ликвидации банковской системы как специфической отрасли экономики. Массовое изъятие средств из банков происходит, как правило, из-за социально-психологических проблем, в том числе из-за отсутствия механизмов компенсации.

В условиях такого масштабного изъятия средств из банков Банк России как институт, который отвечает за стабильность банковской системы, был вынужден принять ряд решений, направленных на защиту вкладов физических лиц и, следовательно, на стабилизацию положения в банковской системе и предотвращение негативных социальных последствий банковского кризиса. Уже 20 августа 1998 г. Банк России опубликовал заявление, в котором сообщил о своем намерении распространить 100-процентную государственную гарантию на вклады населения в кредитных организациях Российской Федерации, и с этой целью обратился к банкам, работающим с деньгами населения, с предложением в кратчайшие сроки создать систему взаимного гарантирования вкладов населения. Банк России призвал указанные банки заключить соответствующее соглашение со Сберегательным банком Российской Федерации, которое даст право каждому вкладчику, имеющему вклад в кредитных организациях, получить гарантию государства на период до вступления в силу федерального закона "О гарантировании вкладов населения". Уже 21 августа 1998 г. Сбербанк России выступил с заявлением о поддержке предложенных Банком России мер и, в свою очередь, обратился к ряду банков, имеющих наибольший объем привлеченных во вклады средств населения, с предложением о заключении соответствующего соглашения.

В развитие указанной инициативы Совет директоров Банка России 1 сентября 1998 г. принял решение "О мерах по защите вкладов населения в банках". Основной смысл указанного решения состоит в следующем: Банк России, действуя в рамках ст. 79 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", добровольно принимает на себя обязательства ряда банков перед вкладчиками. Действуя в рамках указанной статьи, Совет директоров Банка России определил, что вкладчики ряда банков вправе перевести свои обязательства в Сбербанк России, а Банк России, со своей стороны, берет на себя обязательство по компенсации расходов, понесенных Сбербанком России при выплате возмещения по вкладам граждан, переводимых из указанных банков. Кроме того, был определен перечень банков, вклады в которых могли быть переведены вкладчиками в Сбербанк России, а также размеры выплат по переведенным обязательствам по вкладам в зависимости от валюты вклада и условий его размещения.

В соответствии с указанным добровольным решением о соответствующих выплатах Банк России объявил условия этих выплат. По рублевым вкладам предполагалось стопроцентное возмещение. В отношении валютных вкладов стопроцентное возмещение предполагалось по курсу на 1 сентября 1998 г. Реально, с учетом инфляции, это означало потерю для вкладчиков, хранивших свои средства в иностранной валюте. Однако объективный анализ показывает, что стопроцентное гарантирование вкладов в иностранной валюте на момент выплаты возмещения невозможно, так как, с одной стороны, Банк России не располагает соответствующими валютными ресурсами, чтобы осуществить необходимые выплаты непосредственно в валюте вклада, а с другой стороны, выплата рублевого возмещения валютного вклада по курсу на момент возмещения чрезвычайно увеличило бы рублевую массу в обращении. Следствием этого было бы, прежде всего, увеличение темпов инфляции. Таким образом, желание обеспечить полное возмещение вкладчикам, хранившим свои средства в иностранной валюте (что далеко не во всех странах признается правомерным!), могло бы обернуться потерями для всего государства, для всех его граждан, на которых неизбежно сказался бы такой "инфляционный налог".

Первоначально в состав банков, на которые распространялись меры по защите средств населения во вкладах, были включены только шесть банков: "СбС-АГРО", "Менатеп", "Инкомбанк", "Мост-банк", "Мосбизнесбанк", "Промстройбанк России" (3). Они имели вкладов на сумму более 300 млн. руб., социальная ситуация в них была самой напряженной. Указанным банкам и Сбербанку Банк России рекомендовал включиться в систему защиты вкладов. Одновременно Совет директоров, действуя в рамках ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ввел запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада, заключенным до 1 сентября 1998 г. Указанный запрет распространялся как на случаи привлечения новых вкладов, так и на случаи выплаты по вкладам, привлеченным до 1 сентября 1998 г. Иными словами, запрет касался всех правоотношений, которые возникали при осуществлении банковской операции, связанной с привлечением вкладов физических лиц. Экономический смысл указанного запрета состоял не столько в ограничении права банков привлекать новые вклады (желающих стать вкладчиками в тот момент и так не было), сколько в фиксации определенного состояния банковских вкладов (сумма вклада, начисленные к вкладу проценты), которые могли быть переведены в Сбербанк России.

Процедура передачи вкладов была организована следующим образом.

Банкам, на обязательства которых перед вкладчиками Банк России распространил свою гарантию, было рекомендовано заключить соглашение со Сбербанком России, которым определялись порядок передачи обязательств по вкладам, сроки передачи указанных обязательств и т. д. Такого рода соглашения были заключены всеми перечисленными банками, а также позднее и иными (например, банком "Российский кредит").

Каждый вкладчик, принявший добровольное решение о переводе обязательств по вкладам из передающего банка в Сбербанк России, должен был написать заявление о переводе обязательств по вкладу в Сбербанк России, включающее в себя заявление о расторжении договора банковского вклада с передающим банком. С юридической точки зрения, указанное заявление не позволяет рассматривать эти действия как перевод долга: вкладчик расторгает договор банковского вклада с одним банком и заключает договор банковского вклада на иных условиях с другим банком.

Срок приема заявлений для первых шести банков, на обязательства которых перед вкладчиками была распространена гарантия Банка России, был определен до 26 сентября 1998 г. (указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т), затем продлен до 10 октября 1998 г. (указание Банка России от 25 сентября 1998 года N 251-Т).

Форма заявления была определена соглашением, подписанным Банком России и Сбербанком России, и содержала ряд реквизитов, которые были едиными для всех случаев передачи обязательств по вкладам населения. Однако некоторые банки произвольно меняли текст заявления, в том числе ущемляя права вкладчиков. В связи с этим Банк России дополнительно разъяснил, что недопустимо включать в заявление положение о том, что вкладчик не имеет имущественных претензий к банку, передающему вклад. Предусмотренная типовым заявлением формулировка "Имущественных претензий по вышеуказанному расторгнутому договору банковского вклада к Сбербанку России не имею" не означает, что после перевода обязательств по вкладу в Сбербанк России и открытия вклада до востребования вкладчиком не могут быть предъявлены требования к Сбербанку России в части основного долга по переданному вкладу и капитализированных по нему до 31 августа 1998 г. процентов (указание от 1 октября 1998 г. N 269-Т).

Переводу подлежали обязательства, вытекающие из договора банковского вклада, кроме обязательств по договорам, связанным с расчетами с применением платежных банковских карт, а также по договорам банковского вклада с руководителями и сотрудниками банков за вычетом встречных требований банка к физическому лицу. Передающие банки должны были предоставить возможность вкладчикам, имеющим счета, по которым осуществляются расчеты с применением платежных карт, закрыть эти счета, аннулировать платежные карты, перевести средства на вклад до востребования и подать заявление на перевод обязательства банка по вкладу в Сбербанк России в общем порядке (указания Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т и от 30 ноября 1998 г. N 336-Т). В расчет перевода обязательств по вкладу включались сумма обязательств на 1 сентября 1998 г. (и зачисленные на вклад проценты). Все последующие поступления, в том числе начисленные после 1 сентября 1998 г. проценты, в расчет обязательств по вкладу не принимались. Валютные вклады подлежали расчету в соответствии с курсом на 1 сентября 1998 г. (решение Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г.; указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т). Кроме того, не принимались обязательства по штрафным санкциям, связанным с обслуживанием счетов и вкладов физических лиц в банках, которые передают обязательства по вкладам в Сбербанк России.

Чтобы контролировать сумму обязательств, которые могли быть переданы названными банками, Банк России обязал банки, подписавшие соглашение со Сбербанком России, передать в установленном порядке бухгалтерские балансы и выписки, содержащие данные о размере принятых обязательств по вкладам населения, в Банк России. Банк России, в свою очередь, фактически с согласия банков, представил данные документы Сбербанку России (указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т).

Вкладчики банка, которые сочли целесообразным получить вклад в самом банке, были вправе написать заявление в банк о добровольном отказе от своего права на перевод вклада в Сбербанк России и о снятии в связи с этим ограничения по операциям по его вкладу (указание Банка России от 9 сентября 1998 г. N 244-Т). Операции по указанным вкладам должны были проводиться без ограничений, однако в ряде банков средства вкладчиков по их требованию не выдавались со ссылкой на указания Банка России, что явно не соответствовало установленному порядку применения указанных ограничений и свидетельствовало о некорректном поведении указанных банков, их желании переложить всю полноту ответственности на государственные органы и Банк России.

После окончания установленного срока банки были обязаны передать в Сбербанк России заявления своих вкладчиков вместе с их реестром. В связи с тем, что передающие банки являлись многофилиальными, указанные реестры передавались филиалами банков в соответствующие территориальные банки (филиалы) Сберегательного банка через территориальное учреждение Банка России.

В соответствии с указанием Банка России от 15 октября 1998 г. N 291-Т территориальные учреждения Банка России были обязаны принять от филиалов банков, передающих обязательства по вкладам населения в Сбербанк России, выписки, содержащие данные о размере обязательств по вкладам населения, копии реестров вкладчиков, обязательства по вкладам которых передаются Сбербанку, список руководителей и сотрудников банка, удостоверенные в установленном порядке подписями руководителя, главного бухгалтера и оттиском печати соответствующего филиала банка.

Указанные выписки, содержащие данные о размере обязательств по вкладам населения, подлежали передаче в соответствии указанием Банка России от 21 октября 1998 г. N 291-Т по форме, которая была разработана Сбербанком (4). При этом территориальные учреждения были обязаны проверить соответствие указанных в выписках сумм данным бухгалтерских балансов банков (их региональных филиалов). Факт проверки удостоверялся отметкой территориального учреждения Банка России ("согласовано") и подписью руководителя ТУ Банка России.

Реестр вкладчиков также подлежал передаче в Сбербанк России с отметкой ТУ Банка России ("принято"), подписью руководителя и печатью. При передаче реестра территориальное учреждение Банка России могло осуществить выборочную проверку с учетом установленного запрета на передачу Сбербанку обязательств по вкладам руководителей и сотрудников самих банков и при выявлении нарушений вернуть указанный реестр передающему банку.

По окончании передачи указанных документов Сбербанк России и передающий банк подписывали совместный акт о выверке и передаче реестра и заявлений (указание Банка России N 199-Т).

Подписание указанного акта является правовым основанием для перечисления передающим банком средств обязательных резервов, депонированных в Банке России, на счет Сбербанка.

В соответствии с требованиями Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 38) и Закона о банках (ст. 25) каждая кредитная организация обязана депонировать часть средств в обязательные резервы. В соответствии с Положением Банка России от 30 марта 1996 г. N 37 "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации", размер обязательных резервов устанавливается в процентном отношении к обязательствам кредитной организации. При этом в состав обязательств кредитной организации включаются средства в валюте Российской Федерации и иностранной валюте, учитываемые на расчетных, текущих и депозитных счетах, счетах бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов. При передаче обязательств по вкладам в Сбербанк России у передающего банка уменьшился общий объем обязательств, в отношении которых требуется осуществлять резервирование части средств. В этой связи средства обязательных резервов подлежали внеочередному регулированию, и высвобождаемый остаток перечислялся Сбербанку России, создавая у последнего один из источников покрытия выплат по требованиям вкладчиков банков.

Порядок перечисления средств обязательных резервов был установлен Указанием Банка России от 27 ноября 1998 г. N 426-У "О порядке передачи Банком России Сберегательному банку Российской Федерации обязательных резервов банков, передающих обязательства по вкладам населения".

Для перечисления этих средств передающий банк после подписания со Сбербанком России совместного акта выверки и приема-передачи реестра и заявлений вкладчиков должен был представить в территориальное учреждение Банка России по месту открытия своего корреспондентского счета следующие документы: письменное согласие передающего банка на перечисление Банком России обязательных резервов, подписанное руководителем передающего банка, на корреспондентский счет Сбербанка России; расчет размера обязательных резервов передающего банка, подлежащих перечислению Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России; данные об остатках привлеченных средств, участвующих в расчете обязательных резервов на дату составления расчета; баланс передающего банка на дату составления им расчета размера обязательных резервов, подлежащих перечислению Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России; копию акта о выверке и передаче реестра и заявлений вкладчиков, подписанного передающим банком и Сбербанком России, а также ряд иных документов.

Величина обязательных резервов, перечисляемая Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России, рассчитывалась пропорционально доле передаваемых обязательств по вкладам населения в общей сумме привлеченных средств, включаемых в расчет регулирования размера обязательных резервов.

На разницу между суммой, требующей "компенсации", и суммой средств обязательных резервов, перечисляемых в Сбербанк России, передающий банк должен был выписать Сбербанку России простые векселя со сроком один, два и три года. Таким образом, изменялась и структура обязательств передающего банка: его "короткие" пассивы заменялись "длинными", что позволяло банку более эффективно оперировать своими активами.

Кроме того, дополнительную ликвидность Сбербанк России получил от Банка России.

Обязательства по вкладам, передаваемые из банков, оформлялись Сбербанком России как вклад "до востребования". Операции по указанным счетам начинались после осуществления всех мероприятий, целью которых являлось получение Сбербанком ликвидности для покрытия текущих выплат по указанным вкладам. Вкладчики были вправе получить денежные средства с указанного счета, либо перевести эти средства на счет, открываемый на других условиях в самом Сбербанке, либо перечислить эти средства третьему лицу.

Бухгалтерский учет операций, связанных с передачей обязательств по вкладам, осуществлялся банками в соответствии с Указанием Банка России от 9 октября 1998 г. N 379-У "О порядке бухгалтерского учета отдельных операций при переводе обязательств по вкладам населения из банков в Сберегательный банк Российской Федерации".

Для разрешения спорных случаев, которые могли бы возникнуть при передаче обязательств по вкладам, Банком России создавались комиссии по рассмотрению жалоб вкладчиков, в состав которых входили представители территориального учреждения Банка России, Сбербанка России и передающего банка. Для предотвращения конфликта интересов было специально указано, что в состав комиссии не могут входить лица, имеющие обязательства перед передающим банком и (или) являющиеся вкладчиками передающего банка.

По своему статусу указанные комиссии являлись специальными согласительными органами, создаваемыми на основании решения Банка России. Поэтому руководителями комиссии назначались сотрудники Банка России, а также устанавливалось, что при наличии разногласий в работе комиссии, которые не могут разрешиться на уровне территориального учреждения Банка России, последнее направляет запрос в Банк России для принятия соответствующего решения. Это было связано с тем, что решения должны были приниматься комиссией на основе единогласия, и ответственность за них несли все участники процесса передачи вкладов (Банк России, Сбербанк России и передающий банк).

В соответствии с Указанием Банка России от 22 сентября 1998 г. N 356-У "О реализации некоторых мер, предусмотренных решением Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г. "О мерах по защите вкладов населения в банках" "были определены следующие основные функции комиссии:

• прием и рассмотрение жалоб и заявлений вкладчиков, связанных с приостановкой операций и передачей обязательств по вкладам населения, а также обращений тех лиц, которые по объективным причинам не успели заявить о желании перевести обязательства по вкладам в Сберегательный банк Российской Федерации;

• оперативное внесение предложений по полученным жалобам и заявлениям вкладчиков руководству передающего банка и Сберегательного банка Российской Федерации для их урегулирования;

• консультация вкладчиков по вопросам, связанным с реализацией мер по защите вкладов населения в банках, в том числе информирование вкладчиков о целях и задачах деятельности комиссии и времени приема вкладчиков.

Порядок работы специальных комиссий определялся рядом актов Банка России, в частности, Указанием Банка России от 5 ноября 1998 г. N 402-У "О порядке работы специальных комиссий для изучения жалоб и заявлений вкладчиков банков, передающих обязательства по вкладам населения в Сбербанк России".

Комиссии создавались в целом по передающему банку. Однако большинство передающих банков представляли собой многофилиальные образования. Поэтому комиссии получили право назначать своих представителей в регионы по местонахождению филиалов передающего банка. В этом случае в состав комиссии включались представители территориального учреждения Банка России, территориального банка Сбербанка России по местонахождению передающего филиала (по согласованию), филиала передающего банка (по согласованию).

Территориальное учреждение Банка России было обязано довести до вкладчиков передающего банка (его филиала) информацию о местонахождении комиссии (ее представителей), о порядке приема и рассмотрения жалоб и заявлений. Указанная информация доводилась до вкладчиков передающих банков (его филиалов) в том числе путем вывешивания объявлений в банке (его филиале), а также через средства массовой информации.

Комиссии предоставлялось право принимать решения по вопросу о передаче в Сбербанк России обязательств банков по вкладам тех лиц, которые не успели в установленный срок подать в передающий банк (его филиал) заявление о передаче своего вклада в Сбербанк России в связи с нарушениями установленного порядка приема заявлений со стороны передающего банка (его филиала); неявкой вкладчика в установленные сроки в связи с болезнью и (или) его отсутствием (командировка, отпуск и т. п.) по местонахождению передающего банка (филиала).

Комиссия при рассмотрении заявлений могла как признать обоснованность требования вкладчика о передаче обязательств по его вкладу в Сбербанк, так и отказать в соответствующей просьбе. В частности, комиссия (представители комиссии) была не вправе включать в реестр вкладчиков, обязательства перед которыми было решено передать в Сбербанк России, лиц, ранее заявивших о своем отказе от передачи вкладов в Сбербанк России, а также сотрудников и руководителей передающего банка (филиала).

Комиссия (представители комиссии в лице сотрудников территориальных учреждений Банка России) была вправе выборочно проверить достоверность сведений, содержащихся в заявлениях вкладчиков, в том числе соответствие суммы вклада, указанной в заявлении, данным бухгалтерского учета, ведущегося в передающем банке (его филиале).

Принятые Банком России решения значительно снизили социальную напряженность вокруг указанных банков. Процедуры передачи обязательств по вкладам первых шести банков были завершены к февралю 1999 г. Общая сумма переданных в Сбербанк России обязательств по вкладам составила 7098,6 млн. руб., а количество переданных вкладов — более 450 000. Эти цифры доказывают эффективность принятых мер. Вместе с тем нельзя не отметить, что указанные действия должны носить эпизодический характер и не могут стать основой для системы гарантирования вкладов, так как являются весьма затратными и порождают иждивенческие настроения со стороны банков и самих вкладчиков.

Кроме того, само решение Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г. вызвало непонимание и неприятие в обществе (впрочем, так воспринимается любое решение, реализуемое в период кризиса). Следствием этого стало обращение ряда вкладчиков в суд с требованием об отмене указанного решения как нарушающего права граждан, и такое решение было принято Верховным Судом Российской Федерации по жалобе одного из вкладчиков (от 17 ноября 1998 г. N ГКПИ 98-648). В частности, истец счел, что Банк России своим решением не только не предусмотрел полного возмещения вкладов населению, но и значительно уменьшил их ценность, чем нарушил требование ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о необходимости предварительного и равноценного возмещения принудительно отчуждаемого имущества.

Однако ограничения по выдаче вкладов были введены Банком России на основании ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предоставляющей право применять к банкам запрет на осуществление отдельных банковских операций, в состав которых входят действия банков, связанные как с привлечением средств во вклады, так и с выдачей указанных средств. Отсутствие полного возмещения по валютным вкладам также понятно, если рассматривать такого рода возмещение как обязанность, добровольно принятую на себя Банком России.

Поэтому, видимо, заключение Верховного Суда РФ основано на достаточно сомнительных аргументах формального характера оно гласит, что указанное решение Совета директоров является нормативным актом и должно было быть зарегистрировано в Министерстве юстиции. Правда, при этом не были отменены договоры между Сбербанком России и передающими банками, что позволило завершить работу по передаче обязательств. Однако сам факт принятия решения Верховным Судом РФ показал, что необходимо создание более прочной правовой основы для проведения работы по гарантированию вкладов граждан и, в частности, для принятия федерального закона "Об обязательном гарантировании вкладов граждан в банках".