§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий(бездействия) органов государственной власти, органов местногосамоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Производство по данной категории дел регламентируется гл. 25 ГПК. Предметом гражданского процесса, в отличие от гл. 24 ГПК, являются ненормативные акты (решения), а также действия (бездействие) субъектов, наделенных властными полномочиями в социальной сфере и прямо указанных в ст. 254 ГПК.

Решения, действия (бездействие) иных субъектов, не поименованных данной статьей, не могут быть оспорены в этом производстве. В частности, нельзя обратиться в суд по правилам гл. 25 ГПК с заявлением об оспаривании законности решения о проведении забастовки, принятого трудовым коллективом, или об оспаривании законности решения (действия, бездействия) органа общественной организации, иного общественного объединения граждан. - В этом смысле предмет процесса стал уже - в сравнении с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(497), в соответствии с которым в суд могли быть обжалованы любые действия и решения не только государственных органов, органов местного самоуправления, но и общественных организаций, объединений*(498). В связи с этим Пленум ВС РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" рекомендует с 1 февраля 2003 г. (момента введения в действие ГПК) рассматривать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, организаций, их объединений и общественных объединений по правилам искового производства - как дела по спорам о защите субъективного права (ч. 3 п. 8 постановления). Однако спора о защите субъективного гражданского (в широком смысле) права здесь нет. Непосредственным объектом судебной защиты выступают законные интересы. Ни по предмету процесса, ни по объекту защиты оспаривание решений, действий (бездействия) любых субъектов, могущих принимать решения в социально значимой сфере, не подпадает под критерии искового производства.

Обратим внимание: по АПК аналогичные по природе (но связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью) правовые споры рассматриваются в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - ст. 197 АПК допускает это, указав, что объектом оспаривания могут быть, помимо прямо перечисленных, решения, действия (бездействие) иных органов.

Очевидный законодательный парадокс: дела, сходные по своей сущности, отнесены к различным видам производств - исковому по ГПК, производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по АПК.

Не могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя - они обжалуются по иной судебной процедуре, установленной ст. 441 ГПК.

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гл. 25, ст. 255 ГПК относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

При уяснении объекта процесса следует учитывать, что общим из перечисленных в ст. 255 ГПК основанием к обращению в суд является создание препятствий к осуществлению прав и свобод. Основания, названные в п. "а" и "в", самостоятельными не могут быть признаны по следующим причинам.

Как было выяснено, в данном производстве конституционные права и свободы непосредственным объектом судебной защиты не являются. Обращаясь в суд, гражданин формулирует требование неискового характера - и не о защите права (спор о праве, напомним, здесь невозможен - ст. 247 ГПК), а о защите законного интереса посредством оспаривания решения или действия (бездействия) одного из перечисленных в ст. 254 ГПК субъектов. Действующий ГПК не устанавливает непосредственного процессуального механизма защиты конституционных прав и свобод. В принципе нарушить право или свободу таким образом, чтобы не было спора о праве, можно, создав препятствия для их осуществления, при условиях:

1) когда юридический механизм реализации права гражданина предполагает деятельность определенного субъекта, наделенного компетенцией (включая распорядительные полномочия) в публично-правовой сфере;

2) процессуальный механизм защиты не устанавливает процедуры обращения с иском к государству по поводу защиты конституционных благ, но предусматривает правовую возможность оспорить действия уполномоченных субъектов в связи с реализацией гражданином конституционного права или свободы.

Именно такая конструкция отражена действующим законодательством Российской Федерации.

Указание на нарушение соответствующим субъектом права или свободы, как того требует ч. 1 ст. 247 ГПК, необходимо в качестве критерия юридической природы требования. Судебной защите подлежат не любые, но лишь законные, юридические интересы. Кроме того, в порядке гл. 25 ГПК защите подлежат субъективные интересы конкретного гражданина или организации, но не публичный интерес.

Поэтому, например, нельзя обратиться с заявлением о признании незаконным решения о приостановлении строительства метро в г. Красноярске (непосредственно субъективного интереса гражданина оно не нарушает). Или: с требованием о том, чтобы коммунальные службы Железнодорожного района перекрасили серый фасад противоположного дома в зеленый цвет (отсутствует юридический объект для обращения в суд, поскольку российскому праву сервитут вида неизвестен). Но можно оспорить в судебном порядке бездействие органа местного самоуправления, не принимающего меры для устранения коммунальной аварии, приведшей к разрыву труб отопления в конкретном доме (нарушен интерес гражданина по надлежащему пользованию жилым помещением по назначению). Положительное решение по такому делу может иметь впоследствии преюдициальное значение, если был причинен имущественный вред и гражданин обратился в суд с иском о его возмещении.

Если из заявления, поданного в суд от своего имени, явствует, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, процесс не может быть возбужден, и судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Что касается такого основания, как незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, то здесь необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, речь не может идти о гражданско-правовой обязанности, ибо ее наличие свидетельствует о гражданско-правовом споре, который рассматривается в исковом порядке. Во-вторых, не подпадает под правила гл. 25 ГПК привлечение к уголовной, административной, гражданско-процессуальной (гл. 8 ГПК) ответственности, поскольку предусмотрен иной судебный порядок обжалования, установленный, соответственно, УПК, КоАП, ГПК. Поэтому если заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). По процедуре, установленной гл. 25 ГПК, может быть оспорено такое незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, которыми создаются препятствия к осуществлению прав и свобод и относительно оспаривания (или обжалования) которых не установлен законом иной судебный порядок. Например, наложение дисциплинарного взыскания; установление обязанности уплатить пеню в качестве предварительного условия для внесения платы за коммунальные услуги; установление обязанности представить не предусмотренные законом и основанными на нем иными нормативными правовыми актами документы как условие совершения определенного действия органом или должностным лицом.

По данной категории дел устанавливается смешанная подведомственность: гражданин, организация вправе обратиться с заявлением непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему (ч. 1 ст. 254 ГПК); последнее не препятствует последующему обращению в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК).

Дела гл. 25 рассматриваются по правилам родовой подсудности, регламентированными ст. 24, 26, 27 ГПК. Так, ВС РФ подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Родовая подсудность верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа предусмотрена для рассмотрения заявлений об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель является носителем сведений, составляющих государственную тайну (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК). Для данных случаев устанавливается общее правило территориальной подсудности: по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

По общему правилу территориальная подсудность - альтернативная: заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, чье решение, действие (бездействие) оспаривается (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.

Важной особенностью процедуры является право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК).

Законом определен срок обращения в суд с заявлением: три месяца, начиная со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК). Действующим ГПК придано материально-правовое значение данному сроку. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК). Согласно ч. 6 ст. 152 ГПК возражение заинтересованного лица (субъекта, чье решение, действие или бездействие оспаривается) относительно пропуска заявителем без уважительных причин срока обращения в суд может рассматриваться в предварительном судебном заседании. Если будет установлена неуважительность причин пропуска срока обращения в суд, судья принимает решение об отказе в удовлетворении заявления. Если суд придет к выводу, что срок на обращение пропущен заявителем по уважительной причине, он вправе восстановить его.

Подача заявления в суд оплачивается по общему правилу государственной пошлиной, установленной для граждан и организаций в размере 100 руб. (пп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК).

Заявление рассматривается судом в течение 10 дней со дня принятия его к производству с участием гражданина и руководителя соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие или бездействие которого оспаривается. Их неявка не препятствует рассмотрению заявления (ст. 257 ГПК).

Если суд установит, что оспариваемое решение или действие соответствуют закону и полномочиям соответствующего субъекта, а права и свободы гражданина не были нарушены, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 4 ст. 258 ГПК).

Рассмотрев дело по существу и признав заявление обоснованным, суд выносит решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение права или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).

В резолютивной части судебного решения указывается конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект: отменить незаконный ненормативный акт, осуществить регистрацию права, разрешить выезд из Российской Федерации и пр. Судебное решение не заменяет собой действия, которое должен совершить уполномоченный на то субъект, но является его основанием.

Согласно ч. 2 ст. 258 ГПК решение суда в течение трех дней с момента вступления его в законную силу направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю соответствующего органа, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, чье решение, действие или бездействие было оспорено, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Указанные субъекты должны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в течение месяца со дня получения решения (ч. 3 ст. 258 ГПК). В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяют в отношении руководителя органа либо должностного лица, государственного или муниципального служащего меры, предусмотренные федеральным законом (ч. 2 ст. 206 ГПК).

Судебные решения по данной категории дел вступают в законную силу по общим правилам.