Политико-правовое значение первых актов башкирской автономии в развитии государственного статуса башкортостана

Д.Д.Валеев,

зав. кафедрой этики и эстетики ЕашГУ

Первым документом, провозгласившим Башкортостан автономией, было воззвание Башкирского Центрального Совета (Шура) от 16 ноября 1917 года. Иногда его называют Фарманом № 2- Этот документ устанавли­вал территориальную автономию, в которую вошли башкирские волости нескольких губерний - Оренбургской, Пермской, Самарской, Уфимской, Легитимным основанием для объявления этой автономии явились реше­ния первого и второго Всеобщего Съездов башкир, проходивших 20-27 июля 1917 года - первый и 25-29 августа 1917 года - второй, а также Фар-ман № 1 от 11 ноября 1917 года. В этих документах заложена политическая и юридическая мотивировка необходимости национального самоопреде­ления башкирского народа.

Обосновывая необходимость территориальной автономии, башкиры исходили из исторического факта, что будучи коренным народом края они оказались не по своему желанию, а в результате политики царизма, в наи­более бедственном положении из всех этнографических групп Башкорто­стана. Подчеркивая свой статус коренного народа, башкиры предвосхити­ли развитие современного международного права, которое защищает на­циональные права коренных народов и прежде всего их особые права на исконные земли.

Апелляция к историческим корням связывала стремление башкир к политической автономии с доктриной естественного права, характери­зующегося своей обращенностью к происхождению человека и народов, к естественно-природным побуждениям народов быть равными и равно­правными, быть хозяевами на родной земле, самим определять общест­венный строй и свою судьбу.

Фарман Х° 2 начинается со слов: «Башкирский областной Советобъ­являет башкирскую территорию Оренбургской,Уфимской, Самарской и Пермской губерний с сего 15 ноябряавтономной частью Российской Рес-

публики,..». Далее говорится, что границы автономии будут уточнены со­зываемым 8 декабря 19,17 года в Оренбурге Учредительным съездом (Ку­рултаем), что под фактическим управлением областного Совета будут на­ходиться 44 башкирских волости Оренбургской губернии и 8 волостей Пермской губернии, смежных с Челябинскими волостями. Приведенные сведения свидетельствуют о стремлении башкир к реализации идей на­ционального суверенитета башкир в составе Российской Республики. Идеи территориальной автономии Башкирии и национального суверенитета башкир в своем единстве и образуют суть и специфику башкирского на­ционального движения и борьбы башкирского народа за самоопределение на протяжении всего XX столетия. Этим, кстати, башкирское националь­ное движение отличается от национального движения татарского народа, в котором преобладали (особенно в начале XX века) мотивы культурно - на­циональной автономии.

Отдавая дань исторической традиции и учитывая желание башкир­ского населения иметь местное самоуправление, авторы Фармана № 2 (Ш.Манатов, З.Валидов и др.) внесли в документ положение о создании в Башкирии собственного административно - территориального деления на основе введения кантонов. Башкирия к 1918 году состояла из 8 кантонов. Деление Башкирии на кантоны, а кантонов на волости, просуществовав­шие до 1930 года, не устраивало центральные власти, которым всегда ка­залось, что в стране недостаточно централизации. В то же время Центр ви­дел опасность в стремлении народов обрести свободу. Имперский дух, ко­торым болел царизм, был не только преодолен большевизмом, но и усилен с помощью политики унификации всего и вся.

Основываясь на Фармане № 2, ориентируясь на будущее, 3-й обла­стной съезд (Курултай), проходивший в г. Оренбурге с 8 по 20 декабря 1917 года, принял ряд резолюций (по текстам документов-постановлений), касающихся разных сторон жизни. По богатству своего содержания это собрание официальных решений, принятых в течение 12 дней (с 8 по 20 декабря), не уступает конституции отдельных государств, а по отдельным вопросам выгодно отличается своей цельностью и конкретностью.

Возьмем, к примеру, «Резолюцию об общероссийской федерации и отношении Башкурдистана к этой федерации», в которой отмечено, что Башкортостан и башкирский народ входят в «союз (федерацию) автоном­ных национальностей и окраин». Важно то, что провозглашен не только союз территорий, но и союз «национальностей», а союз народов, оформ-

ленный в виде федерации республик. В этом аспекте последняя Конститу­ция Российской Федерации явно уступает тому, что сказано в рассматри­ваемом разделе «Резолюции об общероссийской федерации...», принятой декабрьским Курултаем башкир в 1917 году.

В Конституции Российской Федерации всесуверенные республики, области (губернии), автономные области, а также автономные округа без всякой дифференциации названы субъектами Федерации. А ведь это принципиально разные единицы. Здесь налицо три вида общественно-территориального устройства государства: 1) национально-государ­ственные образования - это суверенные республики; 2) национально-территориальные образования -это автономные области и автономные ок­руга и 3) административно-территориальные образования - области или губернии. Последние, по логике вещей, не могут быть приравнены к суве­ренным республикам и немогут выступать наряду с республиками и ины­ми национально-территориальными образованиями в качестве одноуров­невых. У нас жеполучилось так: объявив всетерриториальные единицы субъектами Федерации, Конституция Российской Федерации сознательно принизила роль и место республик, приравняв их к областями губерниям. Статус республик выше, - обэтом говорит сама Конституция России, на­зывая их государствами.

Интерес в решениях декабрьского Курултая 1917 года вызывает «Положение о кантональном управлении». Этот документ выделяется из всех резолюций и постановлений рассматриваемого Курултая своей соци­альной направленностью. Без преувеличения можно отметить, что беспре­кословно выполняя предписания этого «Положения...», граждане респуб­лики могли бы достичь несомненно больших и ощутимых успехов в хо­зяйственном, экономическом, нравственном и санитарно-гигиеническом развитии, ибо нормы этого раздела нацеливают любого человека (гражда­нина) на такую социальную деятельность, которая направлена во благо всех членов общества. Это охрана труда и устройство общественных ра­бот, бирж труда и посреднических контор; устройство лечебных и благо­творительных заведений; забота об организации юридической, санитарной и ветеринарной помощи населению; забота об охране памятников стари­ны; организация дошкольного и школьного образования; борьба с вред­ными насекомыми и хищными животными, мероприятия по охране лесов, пастбищ и лугов; дела о санитарном содержании жилищ, о чистоте дворов, площадей, дорог и улиц и многое другое.

Таким образом, четкости и скрупулезности подхода к проблемам ме­стного самоуправления (раздел о кантональном управлении) сегодняшние руководители могли бы позавидовать. Этот документ пронизан уважением к достоинству людей и верой в них.

И еще: кантон какединица административно-территориального де­ления был тем своеобразием,проявлением суверенности территории, ко­торыепредложила Республика Башкортостан. Кантоны просуществовали вплоть до 1930 года. Ученым еще предстоит изучить этот вопрос, опреде­лить его положительныеаспекты. Нам думается, что в любом случае это было позитивноеявление, ибо позволяло учитыватьместную специфику,сохранить региональную самобытность вситуации наступающейунифи­кации и однообразия.

Мыпроанализировали два официальных документа, связанные с провозглашением Башкирской автономии в 1917 году, и пришли к сле­дующим выводам. Во-первых, Фарман № 2, объявивший Башкортостанавтономией,и решение декабрьского 1917 года Курултая -важнейшие по­литико-правовые источники:, характеризующиеся высоким уровнем поли­тического мышления и правовойкультуры, которые вомногом созвучны сегодняшней Конституции Республики Башкортостан. Во-вторых, всилу сказанного этидокументы в известной мере являются важным легитим-ным основанием издаваемых сегодня в республике правовых актов.

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ 1 ПОЛОЖЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Ф.М.Раянов, '

зав. кафедрой юридическогофакультета БашГУ ,

Принятые в 1993 году Конституции Российской Федерации и Pec- ^ публики Башкортостан в современных условиях, на мой взгляд, нуждают­ся в переосмыслении в сторону дальнейшего совершенствования.

Главным ориентиром в процессе дальнейшего совершенствования этих Конституций выступают параметры правового государства. В первую очередь речь идет о пробелах в Конституции Российской Федерации и возможных путях ее совершенствования.

Так, несмотря на то, что Конституция провозглашает Россию феде- | ративным правовым государством (статья 1), в ней отсутствуют важные ' положения, необходимые для таких государств.

Во-первых, в правовом государстве должен быть четко проведен в жизньпринцип разделения властей. Важнейшим составляющим принципа разделения властей является то, что ни одна ветвь власти не обладает не­ограниченной властью. Этого положения как раз и нет .вКонституции Российской Федерации.

Более того, правовойстатус Президента Российской Федерации оп­ределен асимметрично по отношению к другим ветвям власти. Президент России рассматривается какглава государства.

В Конституции Российской Федерации указывается, что Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие орга­нов государственной власти» (статья 80). Такое полномочие Президента не только возвышает его над остальными ветвями власти, но и фактически наделяет его неограниченными правами под видом обеспечения согласо­ванного функционирования различных ветвей власти.

Во-вторых, в федеральном государстве должны быть четко опреде- ^ лены взаимоотношения между Центром и субъектами Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не содержит четких границ между s правами федерального центра и субъектов Федерации по вопросам внеш-' них сношений, установления сбора налогов и пошлин, содержание воин- д ских формирований и т.д. |

В Конституции нет также положений, гарантирующих в субъектах ;

Федерации форму правления и политический режим, соответствующих ^;

требованиям правового государства. Положение статьи 66 Конституции Российской Федерации о том, что «статус республики определяется Кон-

стнтуцией Российской Федерации и Конституциейреспублики» нигде больше нераскрывается.

В-третьих, Конституция Российской Федерации содержит пробелы

и в вопросах взаимодействия между федеральным центром и субъектами Федерации по предметам совместного ведения. Реализация положений, содержащихся в статье 72 Конституции РоссийскойФедерации, не опре­делена: как практически должны взаимодействовать федеральные органыи органывласти субъектов Федерации повопросам совместного ведения?

По-нашему мнению, в Конституции Российской Федерации следо­вало бы определить не только четкий порядок учета мнений субъектов Федерации при решении вопросов совместного ведения (например, феде­ральный закон в области совместного ведения считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов Совета Федерации) но и ука­зать, что по таким вопросам Федеральное Собрание принимает законы ра­мочного характера (например, Основы законодательства, как это было принято во времена Союза ССР).

В-четвертых, пробелом в Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, следует считать отсутствие некоторых положений, закреплен­ных в международных документах о правах человека и неопределенность механизма реализации общепризнанных принципов норм международного права в российской действительности. Так, в Конституции Российской Федерации отсутствует положение, вытекающее из статьи 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, где признается «право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающей достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни». Видимо, в России, по традициям советского времени, все еще думают, что государство должно обеспечить каждого питанием и одеждой вместо того, чтобы создать условия людям занимать­ся разумной экономической деятельностью, обеспечивая себя.

В-пятых, в будущей Конституции Российской Федерации хотелось бы увидеть и четкий механизм реализации положений, закрепленных в статье 3 Конституции РФ о народном суверенитете. Сегодня, как в Центре, так и в регионах много говорят о государственном суверенитете, но совсем не поднимают вопросы, связанные с народным суверенитетом. Государст­венные органы и чиновники оказались вне контроля со стороны граждан­ского общества и его институтов,

Избирательная система, расширение списка государственных долж­ностных лиц, подлежащих выборности на альтернативной основе, более упрощенный порядок отзыва представителей народа из властных струк­тур, свобода деятельности политических партий, средств массовой ин­формации, особенно на местах - вот далеко не полный перечень проблем, стоящих перед современной Россией и нуждающихся в разрешении, в том

числе ичерез совершенствование нормКонституции Российской Федера­ции.

Что же касаетсясовершенствования положений Конституции Рес­публики Башкортостан, то здесь, на мой взгляд, следует исходить из того, что Республика Башкортостан в составе Российской Федерации все еще находится на переходном, перестроечном этапе своего развития. Угрозы возврата к прошлому нет, но и реальное положение дел, в особенности в экономике, таково, что нам необходимо еще глубже разобраться в причи­нах нашего кризиса и в направлениях выхода из него.

Логика переходного государства, как об этом свидетельствует и ми­ровая практика, такова, что здесь в последовательном разрешении нужда­ются одновременно три наиважнейшие проблемы.

Во-первых, необходимо твердо идти по пути создания оптимально функционирующего государственно-правового механизма, отвечающего требованиям, закрепленным в статье 1 Конституции Республики Башкор­тостан - демократического правового государства.

Во-вторых, с помощью совершенствующегося государства нам не­обходимо завершить задуманные экономические реформы и выйти на рельсы цивилизованного рынка, способного лучше, чем раньше, обеспе­чивать опросы и потребности общества в товарах и услугах. Лишь создав такую конкурентоспособную и эффективную экономику, мы можем рас-считыьать на полноценный бюджет республики и, в-третьих, успешно раз­решить и стоящие перед нами социальные проблемы.

Нам порою хочется быстрее и эффективнее разрешить социальные проблемы (больше строить жилья, дорог, расширить работы по газифика­ции, телефонизации, устранить безработицу, повысить зарплату бюджет­никам и т.д.), однакоразрешение этих проблем в конечном счете упирает­ся в экономику, а слабая эффективность последней, продолжающийся спад зачастую объясняются неумелым государственным управлением, несо­вершенством законодательства, созданием ненужных запретов и препятст-, вий на пути деятельности предпринимателей. ^

Короче говоря, впервую очередь речь идет о совершенствованиивсех звеньевгосударственного аппарата Республики Башкортостан. При­чем совершенствование государственного аппарата необходимо не только для создания сильного государства как такового, а в первую очередь, для создания сильного дееспособного гражданского общества, могущего ос­воить, в конечном счете, цивилизованные механизмы саморегулирования, обладающего собственным почином для дальнейшего развития.

Совершенствование государственно-правового механизма в целом, по нашему мнению, охватывает четыре круга отношений.

Во-первых, это продолжение совершенствования системы органов государственного управления, приведение их в соответствие с новыми за­дачами, стоящими перед обществом в современных условиях.

Во-вторых, подготовка и переподготовка государственных служа­щих, работающих в органах государственного аппарата, способных реали­зовать новые полномочия, вытекающие из изменившихся обстоятельств нынешнего времени.

В-третьих, совершенствование методов управленческой деятельно­сти, используемых государственным аппаратом, должностными лицами.

В-четвертых, совершенствование нравственной атмосферы в органах государственного аппарата.

Следует заметить, что на путисовершенствования системы органов государственного управления в республике уже проделана определенная работа. Однако проблему полностью разрешенной считать явно рано. Нам необходимо и дальше думать о структурном совершенствовании органов государственного управления. Мы еще полностью не изжили дублирова­ния в деятельности государственного аппарата. При внимательном подхо­де можно обнаружить излишества в чиновниках, бюрократизацию разре­шения отдельных вопросов и т.д.

Вся структура государственного аппарата в условиях формирования демократического правового государства с развитой рыночной экономи­кой должна быть подчинена успешному разрешению главной задачи госу­дарства - обеспечению прав и свобод своих граждан. Соответственно это­му и с акцентом на выполнение главной задачи государства должна быть сформированаи структура государственного аппарата.

Оптимальный государственно-правовой механизм государства Баш­кортостана мы создадим, если будем заботиться о подготовке и перепод­готовки государственных служащих. Полноценный институт государст­венной службы у нас только складывается. Мы должны постоянно дер­жать в поле зрения дальнейшее формирование системы государственной службы, оптимизацию статуса государственного служащего, развития га­рантии его осуществления. Дальнейшее законотворчество и практическая работа в этой области должны осуществляться с пониманием потребности нового государственного строительства, с опорой на достижения юриди­ческой науки и современной правовой культуры. Академии государствен­ной службы при Президенте Республики Башкортостан необходимо осво­ить современные формы подготовки кадров для государственного аппара­та, организовать и вести соответствующий мониторинг состояния дел в этой области.

На пути совершенствования государственно-правового механизма далее нам необходимо до конца освободиться от стереотипов администра­тивно-командной системы управления общественными процессами. Это

означает, что методыуправления с помощью непосредственного подчине­ния всех ився государственному аппарату сегодня заменяется подчинени­ем всех (втом числе и самого государственного аппарата) закону, Взаимо­отношения между государственным аппаратом и населением сегодня все­цело определяются законодательством, Научиться работать, соблюдая за­коны, уважая их - этоеще однанеобходимая высота, к вершинам которой, в первую очередь, должны добраться государственные служащие, показы­ваяпри этом пример всемунаселению.

Для оптимальной работы государственного аппарата, повышения авторитета государственных служащих перед населением важной остается нравственная атмосфера, связанная с деятельностью должностных лиц. Здесь у нас также непочатый край работы, много нерешенных проблем,

Сегодня все более очевидным становится положение о том, что аль­тернативы правовому государству нет и для Республики Башкортостан. Шаг за шагом мы должны идти в направлении правового государства, по­степенно развивая его институты. Наш государственный аппарат должен освоить методы работы соответственно условиям формирования правово­го государства.

На пути к строительству правового государства намнеобходимо и дальше укреплять эффективность в деятельности органов правосудия. Су­дебная власть с ее объективным разрешением возникающихдел - важней­шийпоказатель зрелости государства на пути к правовому.

Наши усилия по строительству правового государства будут беспо­лезны, если мы не сумеем обуздать преступность, не добьемся радикаль­ного совершенствования деятельности правоохранительных органов и прежде всего органов внутренних дел.

В целом проблем в области совершенствования государственно-правового механизма управления общественными процессами у нас до­вольно много. Да и разрешить их в одночасье нельзя. Вот почему по опыту Российской Федерации и нам следовало бы образовать постоянно дейст­вующую комиссию по вопросам совершенствования государственно-правового строительства. Работы для этой комиссии будет достаточно.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИКИБАШКОРТОСТАН: