Раздел I. Банковское законодательство и система кредитных организаций Глава 1. Общая характеристика банковского законодательства § 1. Особенности банковского законодательства

Правовое регулирование общественных отношений, в том числе отношений, вытекающих из деятельности кредитных организаций, центральное место в которых занимают банки, носит отраслевой характер. Система права состоит из отраслей, подотраслей и институтов. Какую бы позицию ни занимать в споре "банковское право - банковское законодательство", необходимо определить место банковских правоотношений в системе российского права.

Характеристика банковского права требует разграничения системы права на публичное и частное. Публичное право охватывает сферу государственных интересов, тогда как частное право регулирует в первую очередь права и обязанности физических и юридических лиц. Публичному праву соответствует метод власти и подчинения, который нашел отражение в императивных нормах. Частное право характеризуется прежде всего равенством сторон, а отношения регулируются в значительной степени диспозитивными нормами.

Вместе с тем речь идет о единой системе права, где жесткий водораздел на частное и публичное не всегда уместен и возможен. В частном праве нельзя обойтись без элементов публичности, а публичное право в ряде случаев примыкает к частному.

Так, банковские отношения главным образом регулируются частным правом, однако влияние публичного права на эти отношения достаточно велико.

Нормы банковского права находят свое закрепление в законодательстве. Право - это всегда совокупность норм, правил поведения, а законодательство составляет систему нормативных актов. В рассматриваемом случае речь идет о системе нормативных актов, регулирующих банковские правоотношения.

Понятия "система права" и "система законодательства", как справедливо отметил известный российский ученый профессор А.В. Мицкевич, рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы, "выражающие соответственно структуру содержания и формы позитивного права" *(1).

Система права определяется теми общественными отношениями, которые находят в ней отражение и закрепление. А закрепляет общественные отношения система законодательства. Таким образом, система права - это структурное качество. В нашем случае банковское право представляет собой в первую очередь структуру отношений между банками и их клиентами. Под банковским правом понимается тот сегмент системы права, который непосредственно направлен на регулирование сферы банковских услуг. С этой точки зрения банковское право является институтом гражданского права, поскольку предметом банковских сделок являются имущественные отношения. Эти отношения регулируются на основе равенства сторон - клиента и банка, что служит основным элементом гражданско-правового метода.

Банковские договоры, как и многие другие гражданско-правовые сделки, включают элементы административного права, как, например, осуществление валютных и иных операций, что не влияет на характер этих отношений. Однако нельзя обойти молчанием тот факт, что деятельность кредитных организаций, в том числе банков, в значительной мере определяется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) (с послед. изм.) *(2) и пруденциальными нормами Банка России, который осуществляет банковское регулирование и банковский надзор (ст. 56 Закона о Банке России). Регулирование и надзор осуществляются на основе властных полномочий Банка России, здесь напрямую задействовано административное право. На этом основании более точным представляется говорить о банковском законодательстве, а не о банковском праве.

Отрасли права характеризуются единством метода, тогда как отрасли законодательства могут быть и комплексные, которые, как, например, банковское законодательство, отличаются наличием различных приемов.

Комплексные отрасли законодательства характеризуются тем, что нормы не связаны единым методом и механизмом регулирования *(3).

Комплексная отрасль законодательства в отличие от основных представляет собой вторичные образования. Нормы по своим исходным параметрам остаются в основных отраслях под их общим юридическим влиянием, получают вторичную прописку в комплексной отрасли законодательства *(4). Комплексные отрасли законодательства имеют прописку в основных отраслях. Так, банковские договоры регулируются гражданским законодательством, например, договоры займа, лизинга и т.д. Нормы банковского надзора составляют административное законодательство.

Банковское законодательство соответствует банковскому праву, является совокупностью правовых норм, регулирующих полномочия, обязанности и ответственность сторон в правоотношениях с участием банка *(5). Таким образом, банковское законодательство включает как нормы гражданского права, регулирующие банковские договоры, так и нормы административного права, с помощью которых осуществляется надзор за созданием и функционированием кредитных организаций.

Банковский надзор осуществляется на основе административных норм Закона о Банке России и подведомственных актов Банка России.

Административная составляющая банковского законодательства не меняет сущность банковских сделок, основным объектом которых являются имущество и имущественные права, поскольку денежные средства являются имуществом особого рода, денежные средства на счете банка являются собственностью банка, а вкладчик сохраняет право требования к банку; ценные бумаги в документарной и бездокументарной форме являются объектом гражданского права (ст. 128 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК РФ).

Административные нормы, как нормы банковского законодательства, необходимо рассматривать как определенные ограничения по созданию и деятельности кредитных организаций. Ограничения на вводимые Банком России банковские сделки не делают институт банковского права частью административного права, что подтверждается его определением.

Так, в литературе называются следующие цели собственно банковского надзора: защита клиентов банка от того, что называется системным риском, когда банкротство одного банка вызывает банкротство нескольких банков; защита страхового фонда или собственных фондов правительства от потерь в тех странах, которые имеют национальные системы страхования депозитов или осуществляют другие меры по защите банковских вкладчиков; обеспечение доверия вкладчиков и населения к финансово-кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности. Административное право - это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ее властных полномочий (с. 17) *(6).

Предмет административного права можно разделить на две части: внутриаппаратные отношения и взаимоотношения административной власти с юридическими лицами любых организационно-правовых форм и физическими лицами *(7).

Предметом административного права Российской Федерации являются властные отношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех правоотношений, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения или иных мер административного воздействия, а также при рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.

Отсутствуют основания относить банковское право и к финансовому законодательству *(8). Финансовое законодательство регулирует отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований. Объектом банковского права в первую очередь являются средства граждан и юридических лиц.

Таким образом, представляется возможным сделать следующий вывод. Банковское законодательство и банковское право - не тождественные понятия. Но банковское законодательство соответствует банковскому праву. Это две стороны одного явления, поскольку "позитивное право обусловлено развитием общественных отношений, складывающихся в каждом конкретном обществе и государстве, и лишь выражает эти отношения в законах и иных источниках права" *(9).

Система банковского права и система банковского законодательства являются формами отражения и уровня развития общественных отношений, вытекающих из деятельности кредитных организаций.

Банковское законодательство представляет, как отмечалось выше, комплексную отрасль, в которой главным является не выделение основных отраслей, а, наоборот, интеграция их для той или иной сферы разумной деятельности. В рассматриваемом случае речь идет о единстве гражданско-правовых и административных отношений, складывающихся в процессе банковской деятельности. Гражданско-правовые нормы непосредственно выражают отношения между банком, иной кредитной организацией и клиентом. Административные правила поведения регулируют отношения по надзору Банка России за созданием и деятельностью кредитных организаций.

Как справедливо отметил А.В. Мицкевич, "правовое регулирование единого рынка, в том числе кредитное регулирование, в своей основе относится к сфере гражданского законодательства, хотя здесь применяется и будет развиваться взаимодействие гражданско-правовых норм с нормами административного права....." *(10).