Российский федерализм и республика башкортостан в составе российской федерации

А.Г.Хабибулин,

судьяКонституционного суда Республики Башкортостан

Принятие Конституции Башкортостана способствовало не только развитию государственности самой республики, но и становлению россий­ского федерализма, обретению российским государством качеств и свойств реальной, действительной федерации. Провозглашение в Консти­туции России федеративного устройства в качестве одной из основопола­гающих характеристик государства предполагало наполнение данной дек­ларации реальным содержанием. В начале 90-х годов это было скорее ори­ентиром для дальнейшего государственного строительства, неким идеа­лом, к которому предполагалось двигаться, чем констатацией реального положения вещей. Федерализм еще предстояло строить, причем практиче­ски на пустом месте, на руинах жестко унитарного на протяжении всей своей многовековой истории государства с имперскими государственными и политическими институтами, традициями и ментальностью.

Российская империя, хотя и допускала особый статус некоторых территорий в ее составе, тем не менее была унитарным государством. РСФСР также, хотя и именовалась федерацией, но на деле не отвечала признакам, присущим действительно федеративному государству. Вскоре после окончания гражданской войны, в процессе нарастания антидемокра­тических тенденций в советском государстве, были ликвидированы и по­следние элементы сколь либо реальной автономии территорий в ее соста­ве. Здесь отсутствовали важнейшие и общепризнанные признаки федера­лизма, такие, как делегирование полномочий снизу вверх, от субъектов Центру, а также обладание субъектами реальными и охраняемыми зако­ном правами, что позволяло бы говорить об их реальной государственно­сти. К тому же, те скромные права, которыми обладали республики и иные регионы в ее составе, были сугубо фиктивными и в условиях царившего тогда в обществе правового нигилизма реально никем и никогда не вос-требовались, да и не могли востребоваться. Отсутствовал сам механизм их реализации. В силу этого они были лишь ширмой для унитарного по своей природе государства, скрывая всесильную власть Центра. Существовали лишь некоторые, чисто внешние атрибуты государственности, но не ре­альная государственность субъектов в любой из ее форм, пусть даже и са­мых слабых.

К моменту провозглашения федерализма в России практически все ее субъекты, за редким исключением, не обладали прежде государствен­ностью и не имели опыта собственного государственного строительства и традиций сколь-либо продолжительного самостоятельного существования. В силу этого отсутствовали исторический опыт государственного состоя­ния, традиции законотворчества, национально-государственное сознание у ее субъектов. Так, недолгое существование Башкирской республики в ус' ловиях гражданской войны до ее вхождения в состав РСФСР вряд ли сле­дует считать достаточным опытом государственного существования. И это также является своего рода «детской болезнью», которая усложняет ста­новление подлинного федерализма и порождает проблемы. Страна еще не вполне прошла весь тот необходимый и трудный путь болезненных проб и ошибок, обретения собственного опыта и определенных традиций, нара­ботки алгоритмов разрешения проблем и отработки политических техно­логий, которые и позволяют говорить о реальном федерализме.

В этом, вероятно,и заключается содержание и основное значение столь болезненно воспринимаемого многими исследователями и публич­ными политиками России процесса развития государственности субъектов Федерации, особенно республик в ее составе. Вот почему принятие Баш­кортостаном Конституции вряд ли правомерно расценивать как проявле­ние центробежных процессов, опасных для единства страны. Напротив, это явилось проявлением процесса становления подлинной Федерации, основывающейся не на насилии и принуждении, дисциплине страха и ав­торитарных методах управления, как это было впрошлом, а на сильных институтах государственности и в Центре и в субъектах, четком разграни­чении и взаимном уважении прав и полномочий друг друга, осознанииобщностиисторической судьбы и геополитического пространства, единст-ваобщенациональных и региональных интересов.

Принятие Конституции Башкортостана, заложившей правовые осно­вы для создания реальной и эффективной государственности в республике, означало движение к становлению сильного федеративного Российского государства. Наличие собственного законодательства, в том числе и кон­ституционного, функционирование наделенных легитимными властными полномочиями органов государственной власти республики отнюдь не предполагает ослабления и тем более распада государственности России. Это свидетельствовало лишь о переходе Российского государства в новое качество, появлении федерализма как правовой и политической реально­сти, Следствием повышения статуса ее субъектов стал отказ от прежней, единой для всей территории государства вертикали государственного управления, жестко иерархизированной и соподчиненной. В настоящее время мы переживаем противоречивый и болезненный процесс создания

принципиально новой для России системы государственного управления, предполагающей гармоничное сочетание федеральной государственной власти с сильной государственностью ее субъектов. Оба эти элемента не находятся в конфронтационном противоборстве, а напротив, дополняют и ззаимообогащают друг друга, способствуют большей эффективности го­сударственного управления в целом.

Об отсутствии каких бы то ни было сепаратистских потенций в Кон­ституции Башкортостана свидетельствует, прежде всего, ее содержание. Так, статья 5 содержит принципиально важные положения, свидетельст­вующие о том, что республика признает себя в качестве субъекта обнов­ленной Российской Федерации, констатирует, что входит в ее состав на добровольной и равноправной основе. Тем самым была наглядно проде­монстрирована беспочвенность обвинений в сепаратизме, стремление рес­публики строить сильную и процветающую Россию.

Значимость принятия Башкортостаном Конституции заключается еще и в том, что она является гарантом статуса республики как реального и самостоятельного субъекта Федерации, ее государственности. Как в на­чале 90-хгодов, так и в последние годы,многие видные российские поли­тические деятели, в том числе и занимающие важнейшиегосударствен­ные посты, неоднократно высказывались за унификацию государственно­го устройства,«губернизацию» страны, Башкортостан, как идругие «мя­тежные» республики, провозгласившие суверенитет и настаивавшие на своем государственном статусе, обвинялись в раскольнической деятельно­сти, сепаратизме, стремлении к разрушению государственной целостности страны. И Конституция Башкортостана наряду с Конституцией России, Федеративным договором, Договором «О разграничении предметов веде­ния и взаимном делегировании полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», иными нормативными правовыми актами га­рантирует неизменность статуса республики, невозможность насильствен­ного его изменения. Этоявляется одним из гарантирующих моментов,ис­ключающих воссоздание унитарной государственности.

Конституция Башкортостана четко определяет и фиксирует согласо­ванные с Федерацией полномочия республики, что способствует снятию ряда как реально существующих, так и потенциальных проблем и шеро­ховатостей во взаимоотношениях федеральных и республиканских орга­нов государственной власти.

После принятия Основного Закона каждая сторона четко представ­ляла круг собственных прав и полномочий, их пределы и рамки, выход за которые означал вторжение в чужое пространство, и, следовательно, на­рушение сложившегося равновесия и соотношения сил. Благодаря этому

если и не прекратилось, тосущественно ослаблодействие мощного кон-фликтогенного фактора, привносившегонапряженность в российское об­щество на протяжении целого ряда постперестроечных лет, когда средствамассовойинформации были наводнены обвинениями сторон то в сепара­тизме (и особенно национал-сепаратизме республиканского руководства), то в имперских амбициях и ностальгии по унитаризму.

Благодаря принятию Конституции республика обрела возможность осуществлять собственное государственное строительство, набираться опыта государственного состояния и законотворчества, что столь необхо­димо для становления подлинного федерализма. Это дало Башкортостану возможность пройти в составе Российского государства тот путь станов­ления и развития, который субъекты иных, иностранных федераций про­шли до вхождения в них, во времена своей государственной независимо­сти, предшествовавшие вхождению в федерацию.

Принятие Конституции и исходящая из этого возможность создания собственной государственности и собственного законодательства, осуще­ствления самостоятельной экономической и социальной политики позво­лило Башкортостану избежать целого ряда ошибок, допущенных феде­ральным центром- Башкортостан, как и ряд иных субъектов Федерации, использовал всю полноту своих конституционных прав и полномочий, чтобы избежать негативных последствий осуществляемого тогда государ­ством недостаточно просчитанного экономического курса. Несмотря на многочисленные обвинения в расшатывании Федерации и сепаратизме, попытки представить происходящее, как действия региональных полити­ческих элит по ослаблению государственности, руководство Башкортоста­на не стало слепо копировать действия федерального центра, что позволи­ло республике сохранить свой экономический потенциал, избежать остро­ты социальных проблем, свойственных большей части регионов России,

Становление федерализма в России происходит в условиях достаточ­но острогосоциально-экономического кризиса в обществе и нарастания кризисных явлений в государстве. Дальнейшее развитие федеративных отношений, наличие и развитие государственности у субъектов Федерации является одним из средств, позволяющих снизить остроту существующих проблем. Необходимы дальнейшее сотрудничество и взаимодействие Фе­дерации и еереспублик в кропотливой и трудоемкой деятельности попре­одолению существующих трудностей и проблем. Это, несомненно, будет способствовать какукреплению российского государства, так и процвета­нию одного изее субъектов - Республики Башкортостан.

СТАТУС РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Е.Сафонов,

судья Конституционного суда Республики Башкортостан

Начало 90-х годов в нашей стране по праву войдет в историю оте­чественного федерализма своей масштабностью и динамизмом конститу­ционного развития как самой Российской Федерации, так и республик в ее составе. Лишь с 1992 по 1994 год новые Конституции были приняты в 9 республиках, причем новыми они являлись не только по форме, но и по содержанию. Такое конституционное многообразие во многом обогатило российскую государственность, означало новый этап в развитии государ­ственности и самих республик. Отход от влияния стереотипов советской федерации и прежде всего от унитарно-централистского управления по­ложительным образом сказалось и на развитии конституционной рефор­мы, охватившей и бывшие автономные республики. Неслучайно, что со сломом административно - командной системы в Конституциях республик ярко проявились особенности их социально-политического и экономиче­ского развития, традиций их народов и духовная культура.

Наглядным примером в этом плане является Конституция Респуб­лики Башкортостан. Принятая Верховным Советом Республики Башкорто­стан 24 декабря 1993года Конституция открыла новыйэтап в развитии республики, в томчисле и в совершенствовании законодательной базы по таким важным вопросам, как определение правового статуса республики иеевзаимоотношений с федеральным центром.

Конституция Республики Башкортостан принципиально отличается отпрежних актовконституционного законодательства, которые ранее дей­ствовали в республике. Вотпочему закрепленный в Основном Законе рес­публики правовойстатус Башкортостана требует более детальногорас­смотрения.

Статья 1 Конституции фиксирует, что Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее во­лю иинтересы всегоее многонационального народа.

Норма о суверенитете, заложенная в данной статье, до сих пор вы­зывает немало дискуссий. Ряд ученых утверждают, что положение о суве­ренитете республики в составе Российской Федерации не соответствует статьям 5 и 65 Федеральной конституции, в которых закреплено равнопра-

вне субъектов Федерации и не предусматривается особого статуса для от­дельных субъектов.

Ошибочны, по их мнению, и нормы Федеративного договора, оп­ределившего республики как суверенные государства. Логика сводится к тому, что субъекты обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Термин «суверенитет», на ихвзгляд, означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Делается вывод, что если бы республики в соста­ве Российской Федерации действительно стали суверенными государства­ми, то это бы означало потерю Федерацией своего суверенитета и превра-. щение ее в конфедеративный союз,

Такое догматическое толкование понятия суверенитета в отечест­венной науке сложилось еще в 20-х годах, когда закрепилась идея о том, что в Союзе ССР суверенитетом обладает лишь сама Федерация в целом, тогда как у входящих в ее состав государств - союзных республик - госу­дарственный суверенитет ограничен. Данное утверждение концепции об ограниченном суверенитете союзных республик привело к усилению цен­трализма и унитаризма и в конечном итоге к распаду СССР. Такая же практика повторяется и в отношении республик в составе Российской Фе­дерации. На наш взгляд, современные концепции федерализма, и в осо­бенности российского, нуждаются в другом подходе при определении су­веренитета.

В этом вопросе большой шагвперед сделала западная политическая мысль. Выдвинутая в свое время Боденом концепция суверенитета, закре­пляющая идеюверховенства власти государства на своей территории и ее независимость во внешнихсношениях в качествеосновополагающего принципа теории государства, прошладлительный путь своего историче­ского развития ипретерпела значительные изменения. Понимание того, чтосуверенитет реализуется в федеративном государстве как на уровне федерального центра, так и на уровне субъектов Федерации, является се­годня преобладающей в западной политической науке. К этой точке зре­ния все больше склоняютсяи наши отечественные ученые, указывающие, что суверенитет любогонарода, территории, субъектаФедерации является составной частью суверенитета Федерации вцелом. Таким образом, в фе­деративном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрис­дикции федеральныхчастей и Центра не рядом друг с другом, как полага­ла классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитариеты, а друг в друге. Это вомногом снимает

остроту теоретических и политических дискуссий на тему, что такое суве­ренитет и кому он принадлежит в федеративном государстве, переводит эти дискуссии в плоскость решения более практических вопросов опреде­ления предметов ведения и полномочий федеральной власти и органов го­сударственной власти субъектов Федерации.

Говоря же о статусе Республики Башкортостан, следует отметить, что ее Конституция включает важнейшие черты ее государственности. Помимо общего определения ее как суверенного демократического право­вого государства, он (статус) характеризуется наличием гражданства, его приобретением и прекращением в соответствии с Законом республики (статья 4) права обладать высшей властью на своей территории, самостоя­тельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, при­нимать Конституцию Республики Башкортостан и республиканские зако­ны, имеющие верховенство на всей ее территории (часть 2 статьи 1). Об­ладание всей полнотой государственной власти, распространяющейся на всей территории в пределах существующих границ (статья 69), за исклю­чением тех полномочий, которые в соответствии с Договором переданы в ведение Российской Федерации, еще раз подтверждает суверенность Баш­кортостана в составе Российской Федерации.

Такое верховенствоКонституции Республики Башкортостан обес­печивает единство, согласованность и стабильность всей правовой систе­мы страны, при наличии юридически определенного разграничения пред­метов ведения и полномочий Федерации и республики. Обязательными на территории республики являются законы Российской Федерации, приня­тые по вопросам, переданным Республикой Башкортостан по Договору в ведениероссийской Федерации (статьи5, 128 Конституции Республики Башкортостан).

Республика Башкортостан в подтверждении своего суверенного статуса является самостоятельным участником международных и внешне­экономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно пе­реданы по Договору в ведение Российской Федерации, а также право рес­публики вступать в отношения с другими государствами, заключать меж­дународные договоры и обмениваться дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами; участвовать в деятельности международных организаций (статья 74 Конституции Республики Баш­кортостан),

Нужно отметить, что Конституция как Основной Закон республики впервые заложила принципы договорных отношений с Российской Феде­рацией, что говорит об ее универсальности. Из всех Конституций респуб­лик только Конституция Республики Башкортостан имеет развернутую

систему конституционных норм об этих договорных отношениях. Тогда, в 1993 году, это было большим шагом вперед и новшеством в правовой дей­ствительности нашего государства. Такое явление вытекает из природы Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и служит лишь дальнейшему укреплению российской федеративной государствен­ности. Сегодня ни одна научная дискуссия не обходится без критики дву­сторонних договоров и соглашений. Активно проводится мысль, что кон­ституционное пространство России разрушается договорным правом, что договорная практика составляет альтернативу нормам Федеральной кон­ституции. Делается вывод, что в том виде, в каком они существуют в на­стоящий момент, договоры нелегитимны.

Однако при этом забывается, что правовой основой заключения двусторонних договоров служит сама Конституция Российской Федера­ции, в статье 11 (часть 3) которой говорится, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией, Федера­тивным и иными договорами о разграничении предметов ведения и пол­номочий. Часть первая статьи 66 недвусмысленно указывает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Консти­туциями республик. Исходя из этого республики вправе заключать дого­воры и соглашения с федеральным центром и иметь в своем статусе эле­менты договорных отношений. Таким образом, политико-правовая ситуа­ция в стране не будет устойчивой и стабильной без дого ворно-конституционной основы, которая содержится как в Конституции Россий­ской Федерации, так и в Конституциях республик.

В рамках предоставленных прав в Конституции РеспубликиБаш­кортостан зафиксированы нормы, учитывающие исторические, нацио­нальные, природные особенности, касающиеся договорных сторон отно­шений с Российской Федерацией, которые содержатся как впреамбуле,так и встатьях 5,10, 11, 70, 71, 73, 74, 76,77, 104, 126,128, 149, 152, 154 Конституции Республики Башкортостан.

Так, статья 5 фиксирует, что отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосу­дарственных отношений Российской Федерации и Республики Башкорто­стан, другими двусторонними договорами и соглашениями. В статье 10 Конституции речь идет о договорных отношениях в области использова­ния недр и других природных ресурсов республики, в статье 11 говорится о договорных отношениях по вопросам государственной собственности, в статье 71 - по бюджетным вопросам. Статьи 73 и 74 соответственно закре­пляют договорные отношения при обеспечении комплексного экономиче-

ского исоциального развития республики, при определении ее междуна­родных ивнешнеэкономических связей,

Для характеристики договорных отношений сторон важное значе­ние имеет статья 126, определяющая систему законодательства республи­ки, статьи 149 и 152, закрепляющие договорные начала в области финан­совой и бюджетной политики-

Исключительными полномочиями Республики Башкортостан яв­ляются и установление основ конституционного строя, и принятие Кон­ституции, и обеспечение ее верховенства; определение системы органов государственной власти Республики Башкортостан, порядка их организа­ции и деятельности; наличие самостоятельной системы законодательства, обеспечивающей правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано в соответствии с Договором федеральному центру, и многое другое. Не огульная критика Конституций республик и договорной практики, а взаимное обеспечение прав и ответственности как Республики Башкортостан, так и Федерации в целом, а также учет интересов друг друга - вот основа стабильного разви­тия нашего общества.