§ 5. Действие актов государственного управления

Акты исполнительной власти действуют в измерениях пространства и времени, но им предшествуют обработка, издание, вступление в силу и действие с определенными обязательными требованиями. Положение о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ст. 19 Конституции Украины), является основополагающим и исходным для актов государственного управления.

Действие актов государственного управления в пространственно-временной действительности — это определенное движение от начала инициативы и подготовки актов управления до их воплощения в жизнь. Оно состоит из следующих стадий: 1) постановка вопроса об издании акта управления; 2) подготовка проектов актов управления; 3) издание актов управления; 4) доведение актов управления до сведения адресатов — субъектов административно-правовых отношений; 5) вступление в силу актов управления; 6) действие актов управления.

Процедуры подготовки проектов, принятия, вступления в силу и действия актов управления регулируются нормативными актами.

Инициатором издания акта управления может быть любой субъект государственного управления. Это такие субъекты, как органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения, государственные служащие, общественные объединения, а также граждане.

Процесс подготовки акта управления устанавливается, как правило, самым органом и закрепляется в его соответствующем акте. Примером такого порядка прохождения и подготовки документа в структурных подразделениях Администрации Президента может быть извлечение из текста Положения об Администрации Президента Украины от 19 февраля 1997 г.[5], в котором в соответствии с п. 5 на выполнение своих задач Администрация «обеспечивает подготовку проектов указов и распоряжений Президента Украины, а также проектов законов Украины, которые вносятся Президентом в Верховную Раду .... в порядке законодательной инициативы». Положение предусматривает единый порядок прохождения и подготовки документации, обеспечивает обнародование законов Украины, указов и распоряжений Президента. Для осуществления своих функций Администрация имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые для выполнения своих задач материалы от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и должностных лиц; пользоваться банками данных других государственных органов; использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникаций; привлекать к выполнению отдельных работ и задач, участию в изучении отдельных вопросов ученых и специалистов, в том числе на договорных началах, работников центральных и местных органов исполнительной власти.

Порядок внесения проектов решений Кабинета Министров предусмотрен Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины, утвержденным 8 июля 1993 г. В пределах своей компетенции подготавливают проекты своих решений также министерства и другие центральные органы исполнительной власти, органы местной государственной администрации, исполнительные органы местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений. Проекты актов управления должны быть согласованы с другими заинтересованными субъектами управленческих отношений. Важная роль в подготовке и согласовании проектов отведена юридической службе органов управления. После подготовки проекта и его обсуждения принимается решение, которое подписывается соответствующими должностными лицами: Премьер-министром, министром, директором и др.

Следующая стадия — издание актов управления. Акты исполнительной власти издаются в определенном порядке, с соблюдением соответствующих процессуальных правил. На этой стадии акт управления становится официальным документом. Одни акты издаются коллегиальными органами, другие — единоначальными.

Доведение актов управления до сведения адресатов— субъектов исполнительной власти осуществляется разными способами: одни публикуются в прессе, другие просто доводятся до сведения исполнителей.

Первый способ — это обнародование актов законодательства Украины, например, в информационном бюллетене «Официальный вестник Украины», в котором публикуются: законы Украины, указы и распоряжения Президента Украины, постановления и распоряжение Кабинета Министров Украины, носящие нормативный характер, акты Конституционного Суда Украины, нормативно-правовые акты Национального банка Украины, вступившие в силу международные договоры Украины, нормативные акты министерств, других центральных органов исполнительной власти, зарегистрированные Министерством юстиции Украины. Акты местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления публикуются в местных печатных изданиях, вывешиваются в общественных местах, передаются по радио и телевидению.

Второй способ доведения правовых актов до сведения адресатов — рассылка текстов заинтересованным участникам управленческих отношений. В случае принятия актов индивидуального характера заинтересованным лицам высылаются их копии или они знакомятся с ними под расписку.

Вступление в силу актов управления — момент, когда акты управления приобретают юридическую силу. Вопрос о времени вступления акта в силу решается различно:

а) акт управления вступает в силу со времени его опубликования или подписания акта єдиноначального органа компетентным должностным лицом;

б) акт управления вступает в силу с момента, указанного в самом его тексте;

в) в иных случаях — с момента доведения его до исполнителей.

Сроки введения в действие постановлений Кабинета Министров определены в их тексте. В случае, если в постановлениях срок не указан, они вступают в силу со времени их принятия. Распоряжения Кабинета Министров вступают в силу с момента их подписания. Акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, местных администраций, их отделов и управлений, органов местного самоуправления вступают в силу, как правило, в срок, указанный в их тексте, а когда срок не указан, то с момента получения акта исполнителем.

Действие актов управления различают в пространстве, времени и по кругу лиц. По территории действия акты исполнительной власти разделяют на акты, которые действуют в масштабе всего государства, и акты, которые действуют в границах административно-территориальных единиц. Как правило, действие актов управления в пространстве и времени осуществляется в соответствии с компетенцией определенного органа исполнительной власти. Так, акты Кабинета Министров Украины действуют на всей территории Украины, если иное не предусмотрено в самом акте. Аналогично решаются вопросы действия актов управления соответствующих государственных администраций и актов исполнительной власти АРК. Что касается актов управления министерств и других центральных органов исполнительной власти, то их действие по признакам ведомственной принадлежности распространяется на соответствующие органы управления, учреждения, предприятия.

Некоторые министерства и другие центральные органы управления принимают акты, которые являются обязательными для выполнения учреждениями, предприятиями, организациями независимо от их ведомственной подчиненности. Такие акты принимают, например, министерства здравоохранения, образования и науки, финансов, внутренних дел и Служба безопасности Украины. Действие актов управления по кругу лиц предусматривает цель конкретно определить перечень уполномоченных или обязанных органов управления, общественных объединений, государственных служащих, граждан. В таких актах управления указывается перечень субъектов, на которых распространяется их действие (например, на несовершеннолетних, железнодорожников, работников авиалиний Украины и др.).

Действие актов управления во времени является более сложным, поскольку оно предусматривает неодинаковые правила действия для актов управления. В измерениях времени акты управления действуют с момента вступления их в силу до их прекращения, а именно:

1) окончания срока, на который был принят акт (нормативные акты);

2) прекращения действия акта в связи с выполнением его предписаний (преимущественно индивидуальные акты);

3) принятия нового акта по данному вопросу (например, Указ Президента Украины от 14 декабря 1996 г. «Об Администрации Президента Украины», в п. 7 которого сказано, что утратил силу Указ Президента Украины от 21 июля 1994 г. «О реорганизации Администрации Президента Украины»);

4) со времени отмены нормативного акта.

Условием для отмены акта управления могут быть различные обстоятельства, но чаще всего это устарелость акта или его незаконность. Аннулирует правовой акт как орган, который принял его, так и вышестоящий орган.

Изменения, приостановление и отмена актов управления осуществляются по различным основаниям.

Изменения имеют цель обеспечить эффективность актов управления, внести в них необходимые дополнения, изменения, осуществить дополнительные меры или издать их в новой редакции. Примером этому может быть постановление Кабинета Министров Украины от 11 декабря 1996 г. «О дополнении порядка исчисления стажа государственной службы»[6].

Приостановление действия актов управления (как временная мера) направлено, как правило, на обеспечение законности или целесообразности в государственном управлении. Это мера применяется для защиты как государственных и общественных интересов, так и граждан от незаконных действий органов исполнительной власти, их должностных лиц. Действие актов останавливается, например, в связи с подачей жалобы, принесением протеста прокурором в делах об административных правонарушениях и др.

Отмена актов управления — это признание недействительности акта в целом или отдельных его положений. Согласно Конституции Украины отменять неправомерные акты может Президент Украины. Он отменяет акты Кабинета Министров Украины и Совета министров АРК. Решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства, могут быть отменены Президентом или главой местной государственной администрации высшего уровня.

Особое место в системе признания актов недействительными (правовые акты или их отдельные положения) занимает Конституционный Суд Украины. К его полномочиям относится"решение вопросов о соответствии Конституции Украины: законов и других правовых актов Верховной Рады Украины; актов Президента Украины; актов Кабинета Министров Украины; правовых актов Верховного Совета АРК (ст. 150 Конституции Украины). По решению Конституционного Суда Украины законы и иные правовые акты признаются неконституционными полностью или в отдельной части, если они не соответствуют Конституции Украины либо если была нарушена установленная Конституцией Украины процедура их рассмотрения, принятия или вступления в силу, и теряют силу со дня постановления Конституционным Судом Украины решения об их неконституционности (ст. 152 Конституции Украины).

К действующим актам управления предъявляются определенные требования. Акты управления должны обслуживать сферу социальных, духовных, политических и экономических потребностей. Они должны быть оптимальными, целесообразными, социально справедливыми и эффективными. Эффективность управленческих решений — результат, сопоставимый с затратами на реализацию этих решений. Она зависит от различных факторов: организации, мотивации, квалификации кадров, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами и др. Акты должны предусматривать как непосредственные, так и социальные последствия в перспективе. В отношении конкретной ситуации акты управления должны обеспечивать реализацию норм Конституции, постоянно пересматривать предыдущие решения в свете возникновения новых проблем и нового подхода к ним с учетом современных обстоятельств.

Акты управления должны отвечать определенным обязательным юридическим требованиям:

1) нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей;

2) органы исполнительной власти могут принимать акты только по вопросам, отнесенным к их компетенции, и в пределах своих полномочий;

3) акты должны соответствовать цели, предписаниям и требованиям законодательного акта, по поводу выполнения которого они приняты;

4) акты должны приниматься в установленных порядке и форме. Это свидетельствует об основном требовании — законности акта управления, т. е. соответствии его предписаний, формы и порядка издания обязательным требованиям Конституции и норм действующего законодательства Украины.

Письменные акты должны отвечать определенным организационно-техническим требованиям, а именно: ставить перед исполнителями задачи, сформулированные не в общих фразах, а конкретно. Это передача подчиненным возможных установок, которые касаются способа выполнения задачи, создание исполнителям мотивационных ситуаций, а также условий для выполнения задачи.

Правовые акты должны быть изданы в формах, предусмотренных действующим законодательством. Такие формы являются обязательными, если они определены в Конституции Украины, положениях, кодексах, уставах, правилах, инструкциях. К организационно-техническим относятся требования относительно реквизитов актов управления. Они должны содержать указания на исполнителей (адресатов) и авторов акта (адресантов), дату принятия акта и сроки его выполнения, соответствующие подписи, штампы, печати.

Требования конституционного и лингвистического характера состоят в том, что акты должны быть изложены на государственном языке (ст. 10 Конституции Украины), грамотно, четко, конкретно, ясно, понятно для исполнителей.

Акты обязательны для выполнения всеми, кому они адресованы, с момента вступления их в силу. Акты управления, изданные с нарушением требований, которые предъявляются к ним, являются дефектными. Дефектные акты могут быть ничтожными или оспоримыми.

Ничтожные акты управления — это незаконные акты. Они не порождают никаких юридических последствий, не должны выполняться, их юридическая несостоятельность является явной. Это подтверждается конституционным положением о том, что никто не обязан выполнять явно преступные распоряжения или приказы. За дачу и выполнение явно преступного распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность (ст. 60).

Оспоримые акты — это акты, которые содержат определенные недостатки, тем не менее последние не лишают их юридической силы, но могут быть обжалованы заинтересованными субъектами права.

После обжалования или опротестования акт может быть признан или правомерным, законным (после устранения недостатков), или ничтожным. При такой ситуации оспоримые акты подлежат выполнению в отличие от ничтожных актов.