§ 4. Классификация актов государственного управления

В основу классификации актов государственного управления положены наиболее важные их признаки, которые дают возможность выяснить их правовую природу и значение в осуществлении задач государственного управления.

Классификация актов управления проводится по различным критериям. В науке административного права акты управления классифицируются: а) по юридическим свойствам; б) по действию в пространстве; в) по характеру компетенции органов, которые издают их; г) по органам, которые издают акты. Но наиболее распространенной является классификация актов в зависимости от их юридических свойств и субъектов права издания актов.

По юридическим свойствам акты государственного управления разделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты устанавливают общие правила поведения, нормы права. Они регламентируют однотипные общественные отношения в определенных областях. Эти акты, как правило, предназначены на долгосрочное и многоразовое их применение. Примером этого вида актов может быть Положение о Национальном агентстве Украины по вопросам развития и европейской интеграции, утвержденное Указом Президента Украины от 23 апреля 1998 г.[2]

Индивидуальные акты решают конкретные вопросы управления и не содержат в себе норм права. Поэтому их принято называть актами применения норм права. Издание индивидуальных актов направлено на их одноразовое применение относительно конкретных случаев, ситуаций, обстоятельств. Примером этого вида актов является распоряжение Кабинета Министров Украины от 20 сентября 1996 г. такого содержания: «Открыть пункт пропуска через государственную границу Украины в Скадовском морском торговом порту для международного морского сообщения с правом захождения в этот порт иностранных невоенных судов»[3]. С помощью индивидуальных актов управления осуществляется беспрерывное оперативное решение органами исполнительной власти многочисленных дел.

Разновидностью актов управления являются смешанные акты, которые содержат как нормы права, так и решения относительно конкретных управленческих дел и ненормативные предписания. Например, постановление Кабинета Министров Украины «Об усилении контроля за режимами потребления электрической и тепловой энергии», которым утверждено Положение о государственном надзоре за режимом потребления электрической и тепловой энергии от 7 августа 1996 г.[4], содержит в себе как определенные предписания конкретным органам исполнительной власти (Министерству энергетики и электрификации и Государственному комитету по использованию ядерной энергии), так и общие правила.

По субъектам права издания актов они классифицируются на акты, которые издаются Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, центральными и местными органами исполнительной власти. Важной особенностью управленческих решений является их юридическое оформление. Это означает, что все решения исполнительной власти воплощаются в соответствующую форму, приобретают определенную юридическую силу и доводятся до исполнителей по установленным каналам информации. Форма актов исполнительной власти предусмотрена в нормах Конституции Украины и других принятых на ее основе актах.

На основании действующего законодательства можно выделить такие основные формы актов исполнительной власти: указы, постановления, распоряжения, решения, приказы, инструкции.

Указы — это акты Президента Украины, изданные в пределах его компетенции на основе и на выполнение Конституции и законов Украины. Указы могут быть как нормативными, так и индивидуальными.

Постановления — это акты управления, как правило, нормативного характера, которые принимаются на высшем и центральном уровнях исполнительной власти в коллегиальном порядке по важным вопросам государственного строительства.

Распоряжения - это, как правило, индивидуальные акты управления, которые принимаются единолично на всех уровнях управленческой иерархии государства. Юридическая сила распоряжений зависит от характера решаемого вопроса и правового положения конкретного носителя распоряжения.

Решения — это акты управления, которые принимаются Советом министров АРК (ст. 135 Конституции Украины), местными государственными администрациями (ст. 118) и органами местного самоуправления (ст. 144) в пределах их полномочий. Они принимаются коллегиально, могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Решения принимаются по важным вопросам деятельности местных органов исполнительной власти. Разновидностью актов управления являются решения, за нарушение которых предусматривается административная ответственность согласно ст. 5 КоАП. Решения принимаются также на уровне центральных органов исполнительной власти (например, коллегиями министерств, ведомств).

Приказы - это акты управления, изданные в процессе осуществления единоначалия соответствующими должностными лицами органов исполнительной власти. Приказ — наиболее категорическая регламентирующая форма передачи решения. Он обязывает подчиненных точно выполнить предписанное решение в установленные сроки и может предусматривать санкции в случае его невыполнения. Приказ может указывать, как следует действовать и как не следует. Первый тип приказа можно назвать предписанием, второй — запретом. Предписание, изданное устно, в установленной форме и с немедленным сроком выполнения (например, в ситуации чрезвычайного положения, в армии, органах Службы безопасности), имеет характер команды. Приказы издаются руководителями едино-начальных органов управления: министрами, председателями государственных комитетов, председателями государственных департаментов, государственных служб, начальниками главных управлений, заведующими отделами и управлениями государственных администраций, руководителями государственных (негосударственных) предприятий и учреждений и др. Приказы в зависимости от характера регулируемых вопросов могут быть как нормативными, так и индивидуальными.

Инструкции — это акты управления, которые устанавливают порядок осуществления определенных действий, работ и др. Они издаются и действуют в связи с изданием закона или акта управления, которые нуждаются в установления порядка их выполнения. Инструкции могут быть более или менее подробными. Они должны не ограничиваться установлением мероприятий и способов действий, а определять конечные цели таким образом, чтобы исполнители могли в случае необходимости творчески их интерпретировать в соответствии с замыслом издавшего инструкцию. Необходимая степень детализации инструкции зависит главным образом от степени квалификации тех, кому она адресована. Инструкции издают министры и руководители многих единоначальных органов управления.

Указы, постановления, распоряжения, решения, приказы могут быть нормативными и индивидуальными. Инструкции же всегда нормативные.

Акты управления по субъектам, которые их издали, разделяются на такие виды.

Президент Украины издает указы и распоряжения. Некоторые акты Президента, изданные в пределах полномочий, предусмотренных ст. 106 Конституции, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его выполнение. Указы Президента вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено ими. Аналогично вступают в силу также распоряжения Президента. Официальным изданием, в котором публикуются на государственном языке акты Президента нормативного характера, является еженедельный информационный бюллетень «Официальный вестник Украины», выпускаемый Министерством юстиции Украины.

Кабинет Министров Украины в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. Акты Кабинета Министров подписывает Премьер-министр. Официальным изданием, в котором публикуются на государственном языке постановления и распоряжения нормативного характера, является «Официальный вестник Украины». В случае неотложности и срочности проведения мероприятий постановления объявляются по радио и телевидению и вступают в силу немедленно.

Министры издают приказы, инструкции, распоряжения в пределах своей компетенции. Приказами министров министерств и руководителей других центральных органов исполнительной власти могут вводиться в действие положения, правила, постановления.

Государственные комитеты принимают постановления. Председатели государственных комитетов издают приказы и распоряжения.

Ведомства издают приказы, постановления, инструкции, правила, положения. Инструкции, правила, положения утверждаются приказами.

Местные государственные администрации принимают решения и издают распоряжения.

Руководители отделов, управлений и других подразделений местных государственных администраций издают приказы и распоряжения, а также инструкции.

Руководители государственных предприятий и учреждений издают приказы и распоряжения. Кроме того, они могут утверждать такие нормативные акты, как положения и правила.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации, установленной законом.

Нормативные акты министерств, других центральных органов исполнительной власти, зарегистрированные Министерством юстиции Украины, публикуются в «Официальном вестнике Украины» с целью оперативного и полного обеспечения органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций правовой информацией, доведения актов законодательства Украины до сведения граждан. Издание «Собрание постановлений Правительства Украины» прекращено с 1 января 1997 г.