Глава девятая. Производство по делам, возникающимиз публичных правоотношений

§ 1. Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (503) § 2. Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (516) § 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (523) § 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (533) § 5. Производство по делам о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации (539)

§ 1. Понятие и сущность производства по делам,возникающим из публичных правоотношений

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - вид производства, регулируемый подразд. III разд. II ГПК. Впервые законодательно обособленный ГПК РСФСР 1964 г., он именовался производством, возникающим по делам из административных правоотношений. Само рождение данного вида производства связывалось с концепцией судебного контроля за законностью в сфере государственного управления, исполнительной власти. Отсюда термин - "административная юстиция"*(463).

Исторически сложились два концептуально различающихся типа административной юстиции: (а) осуществляемой судами общей юрисдикции (англосаксонская традиция - например, Англия, США, Бельгия, Швейцария, Норвегия, Дания), (б) реализуемой специализированными органами в системе самой исполнительной власти (традиция континентального права - например, Франция, Россия до начала 30-х гг. XX столетия). В развитии современных правовых систем можно обнаружить сочетание обеих традиций (например, в Германии, России).

В России до 1917 г. ряд административных дел рассматривался "специализированными" губернскими присутствиями. ГПК РСФСР 1923 г. не знал деления на виды производств. В 1930-х гг. постановлениями ЦИК и СНК СССР отдельные категории дел передаются в ведение судов общей юрисдикции (по взысканию недоимок и административных штрафов). Позже согласно Положению о выборах в Верховный Совет СССР устанавливается судебный порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Впервые термин "производство по делам, возникающим из административных правоотношений", был введен Основами гражданского судопроизводства СССР 1961 г. И только в ГПК РСФСР 1964 г. появляется специальный раздел, регламентирующий процессуальный порядок производства по делам, возникающим из административных правоотношений.

Общая закономерность проявлялась в том, что компетенция судов в сфере государственного управления постепенно расширялась, но оставалась специальной: суды рассматривали только те дела, которые прямо были отнесены к их ведению законом. Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 впервые провозгласила право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, нарушающие права граждан. Однако до 1987 г. адекватных законодательных конструкций, которые позволили бы реализовать конституционное право, не было. Такая возможность появилась лишь с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" и внесением соответствующих новелл в 1988 г. в ГПК РСФСР (судебному контролю подлежали только единоличные действия должностных лиц). В 1989 г. принимается Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (вступил в силу с 1 июля 1990 г.) - теперь в суд можно было обжаловать также действия коллегиальных органов.

Принципиальную роль для дальнейшего развития судебной защиты прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений сыграла Конституция РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ устанавливает:

"1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Для реализации этих конституционных положений особое значение имел Закон РФ 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". По существу - с учетом новелл ГПК 1993, 1995, 2000 гг. - в России была введена общая компетенция судов в сфере публичных правоотношений (несмотря на то, что законодательный алгоритм по-прежнему строился по принципу специальной подведомственности).

Конституция РФ 1993 г. дает законодательные основания для новой концепции судебной защиты прав, свобод и интересов в публично-правовой сфере, охраняемых Конституцией. Прямое действие Конституции РФ (ст. 15) предполагает и прямой механизм судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Именно такой механизм предлагалось разработать и закрепить процессуальным законодательством*(464). Однако соответствующей модели процессуального регулирования выработано не было. При разработке ГПК 2002 г. была использована прежняя конструкция опосредованного механизма защиты конституционных прав, свобод и законных интересов в публичных правоотношениях, что и нашло отражение в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, как виде производства современного гражданского процесса.

В настоящий период можно констатировать отсутствие единого методологического подхода к раскрытию сущности данного вида производства. Это связано с проблемой соотношения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства как типов судопроизводств в контексте ст. 118 Конституции РФ, пониманием административной юстиции, проблемой создания административных судов в России, их местом в судебной системе и компетенцией. Несмотря на отсутствие единства взглядов, разработаны законопроекты по реализации идеи административных судов: проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и проект Кодекса административного судопроизводства РФ*(465), которые концептуально с ГПК не связаны.

Итак, чтобы уяснить сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует решить несколько вопросов:

о соотношении категорий "административная юстиция", "административное судопроизводство", производство по делам, возникающим из публичных правоотношений;

о природе норм, регулирующих данный вид производства;

о природе дел, составляющих предмет данного производства.

Ответы на них позволят решить главный вопрос: является ли данный вид производства видом гражданского процесса или же это разновидность административного процесса (который в будущем должен обособиться от гражданского процесса)? По существу, в настоящее время идет выбор между двумя диаметрально противоположными подходами: (1) защита интересов в публично-правовой сфере должна опосредоваться гражданским процессуальным механизмом защиты; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - это часть гражданского процесса; (2) защита интересов в публично-правовой сфере есть административный процесс, а административные суды в будущем должны представлять собой самостоятельную судебную форму защиты. Названные выше законопроекты отражают вторую тенденцию, что, на наш взгляд, может иметь отрицательные последствия как для защиты интересов в публично-правовой сфере, так и для будущего развития гражданского процесса в целом.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В данном случае в Конституции определяются типы судопроизводств. В связи с этим заметим: административное судопроизводство - не синоним понятию "административный процесс". Административный процесс, прежде всего, связан с государственным управлением и материальным административным правом*(466) и необязательно - с судопроизводством*(467). Юрисдикционная концепция административного процесса нашла поддержку в АПК 2002 г.: ст. 29 АПК охватывает термином "административное судопроизводство" производство по делам из административных и иных публичных правоотношений, осуществляемое в арбитражных судах. Дела, возникающие из публичных правоотношений и рассматриваемые арбитражным судом, по своей природе сходны с делами, возникающими из публичных правоотношений, рассматриваемыми судами общей юрисдикции. Но в отличие от ГПК, АПК регулирует также рассмотрение дел, вытекающих из собственно административных отношений (об административных правонарушениях и о взыскании обязательных платежей и санкций - гл. 25 и 26 АПК). В собственном смысле только рассмотрение этих категорий дел арбитражными судами можно назвать административным судопроизводством.

Сравним: ранее в ГПК РСФСР регламентировалось рассмотрение похожих по правовой природе дел - по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. С принятием и введением в действие КоАП с 1 июля 2002 г. эти дела - как административные по своей природе - рассматриваются в порядке административного судопроизводства*(468). В данном случае имеется в виду, что рассмотрение судом дел, связанных с наложением административных взысканий, подчинено процедурному порядку, установленному КоАП (но не ГПК).

Административное судопроизводство в толковании ВС РФ мыслится как совокупность процедур, установленных КоАП, которые не относимы к гражданскому судопроизводству и, соответственно, гражданскому процессу. Поэтому ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявлений, рассмотрение которых подпадает под процедуры, установленные КоАП (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК - ввиду наличия иного судебного порядка рассмотрения дела)*(469).

КС РФ в ряде постановлений занял иную позицию, полагая, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, суть по своей природе административные дела, а потому должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства*(470). В комментариях к АПК констатируется, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства*(471). Основание этому дает ст. 29 АПК, в которой понятие "административное судопроизводство" используется применительно к рассмотрению всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В данном контексте под административным судопроизводством понимается вид производства в гражданском или арбитражном процессе, порядок которого устанавливается, соответственно, ГПК и АПК.

Как видим, категория "административное судопроизводство" используется в различных смыслах - родовом или видовом. На наш взгляд, судебные процедуры, установленные КоАП, не образуют самостоятельной судебной формы защиты. Дела, возникающие из административных правоотношений, - частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений, производство по которым регулируется ГПК. Гражданская процессуальная форма задает общий алгоритм судебного производства по таким делам регулированием в гл. 23 ГПК общих положений. Соотношение производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как частного и общего подтверждается также законодательным регулированием порядка рассмотрения данных дел по АПК. Применительно к КоАП понятие "административное судопроизводство" может использоваться только в значении совокупности специализированных судебных процедур в пределах единой - реализуемой судами общей юрисдикции - формы защиты. Но также неверно по существу использовать категорию "административное судопроизводство" для обозначения вида производства по делам, возникающим из публичных правоотношений*(472).

Напомним: понятия "гражданское судопроизводство" и "гражданский процесс", "арбитражное судопроизводство" и "арбитражный процесс" в доктрине традиционно используются как соотносимые*(473) (хотя уже часто - не синонимичные). Законодатель оперирует в ГПК категорией "гражданское судопроизводство" (ст. 1-3, 5, 9 и др.), а в АПК - категорией "судопроизводство в арбитражных судах" (ст. 1-3, 8, 9, 12 и др.), отказавшись - в сравнении с АПК 1995 г. - от термина "арбитражное судопроизводство". Этим проблемы не решились, но возникли новые, в том числе относительно понимания административного судопроизводства. Последовательное принятие вышеизложенной позиции КС РФ ведет к признанию, что производство по делам, возникающим из публичных (по АПК - из административных и иных публичных) правоотношений, регулируемое нормами ГПК и АПК, соответственно, есть административный процесс, а нормы, его составляющие, суть административно-процессуальные. Это, в свою очередь, обосновывает их изъятие из ГПК. Что и было сделано в проекте Кодекса административного судопроизводства. На наш взгляд, это ошибочный подход, ведущий к дезинтеграции гражданского процесса. Защита конституционных прав и свобод, хотя бы и через опосредованный процессуальный алгоритм, - бесспорно, сфера гражданской (но не административной) юрисдикции*(474).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, не могут быть отнесены к административному судопроизводству и не являются административными делами.

В процессуальной науке сложились различные концепции, представление о которых важно иметь для уяснения природы данного вида производства.

Концепция административной юстиции исходила из необходимости обеспечения законности в сфере государственного управления (отсюда берет корни теория судебного контроля). На наш взгляд, она сохраняет свое значение в сфере собственно контроля за деятельностью административных органов (регулируется КоАП). Однако данная концепция уже стала "тесной" для объяснения природы судебной - в порядке гражданского судопроизводства - защиты прав и законных интересов в публичных правоотношениях, в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью. В современной процессуальной доктрине осознается, что защита в сфере публичных правоотношений не сводима к проблеме административной юстиции*(475). Цель производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, совпадает с общими целями гражданского судопроизводства, закрепленными в ст. 2 ГПК: защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

В процессуальной доктрине в разное время предпринимались попытки объяснить природу норм, составляющих производство по делам, возникающим из административных правоотношений (по ГПК РСФСР 1964 г.), как норм не гражданско-процессуальных, а административно-процессуальных (П.Ф. Елисейкин, Н.Г. Салищева, В.Н. Щеглов и другие). Отсюда делался вывод: это тоже административный процесс (теория административного процесса). Такой взгляд не получил широкой поддержки среди процессуалистов и был обоснованно подвергнут критике*(476). Тем не менее в административном праве идея "прижилась" и породила предложения о создании административного процессуального кодекса и административных судов (как самостоятельной ветви судебной власти, либо как звена в системе судов общей юрисдикции). В настоящее время это находит и практическое воплощение - в частности, в проекте Кодекса административного судопроизводства. Внесенный ВС РФ на рассмотрение Государственной Думы проект ФКЗ "О федеральных административных судах Российской Федерации" предусматривает создание административных судов как специализированных в системе судов общей юрисдикции.

Наконец, одна из наиболее обсуждаемых сегодня концепций - концепция административного иска, насчитывающая столетнюю историю. Суть ее в том, что публичные права и интересы должны так же подлежать судебной защите, как и всякое иное субъективное право, а иск вообще - есть средство судебной защиты*(477). В развитие этой концепции обосновывается тезис об административном иске как средстве судебной защиты субъективных публичных прав или публично-правовых интересов*(478).

Как видим, концептуальной ясности и сколько-нибудь общего подхода современной доктриной не достигнуто.

Механизм судебной защиты публично-правовых интересов, отраженный - по ГПК - в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, есть механизм опосредованной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов во взаимоотношениях гражданина с властью. Он уже не может быть объяснен с позиций административной юстиции.

Бесспорно, что защита законных интересов гражданина, а также общественного интереса в публичных правоотношениях, прежде всего, в отношениях с государственной властью, не может быть изъята из сферы гражданской юрисдикции. Рассмотрение и разрешение подобных дел должно быть подчинено гражданской процессуальной форме, единственно способной - в силу своей природы и исторического развития - предоставить надлежащие процессуальные гарантии судебной защиты.

Что касается административного иска, то несмотря на всю привлекательность идеи, реальной законодательной конструкции на ее основе выработано не было. И это естественно: иском конституционные права и свободы можно было бы защитить, если бы законодательство восприняло идею непосредственной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Но в таком случае отпала бы необходимость именовать иск административным, а производство по своему существу было бы исковым.

Заметим, что в науке гражданского процессуального права давно отстаивалась идея о том, что по процессуальной сущности дела, возникающие из административных (по терминологии ГПК РСФСР) правоотношений, не отличаются от дел искового производства (А.А. Мельников*(479)). Не случайно по проекту ГПК 1997 г. рассмотрение судом дел, возникающих из публичных правоотношений, предлагалось объединить в разделе под названием "Особые исковые производства". Аналогичный подход отстаивается и в современной доктрине*(480). Из опосредованного механизма защиты никакого иска вывести нельзя, кроме формальной конструкции, когда под иском понимается любое юридическое требование. В этом кроется опасность деструкции для всего гражданского процесса*(481).

Термин "опосредованный" означает, что объектом судебной защиты в конкретном процессе выступает не конституционное право или свобода, но законный интерес. Нельзя обратиться в суд с иском о защите конституционно гарантируемого права (например, на свободу передвижения, выбор места жительства), но можно оспорить отказ в выдаче визы или отказ в регистрации по избранному месту жительства. Конституционное право в данном процессе охраняется через защиту законного интереса. В конечном итоге можно говорить об опосредованной - через законный интерес - защите конституционных прав и свобод. Непосредственным объектом защиты в данном виде производства выступает законный интерес.

Заметим, что в других странах - независимо от воспринятой концепции - административная юстиция понимается исключительно как рассмотрение дел, возникающих из собственно административных, прямо указанных законом, правоотношений (их круг достаточно узок). При этом дела, возникающие из административных правоотношений, не обязательно рассматриваются каким-то одним органом.

Например, в Германии согласно ст. 95 Конституции существуют пять видов судопроизводств, включая административное. Административные суды рассматривают сугубо административные дела по заявлениям физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, если они не отнесены к компетенции иных судов. В то же время финансовое судопроизводство и судопроизводство по социальным делам рассматриваются как вид административного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства регламентируется отдельным нормативным актом, но при этом "базовым", системообразующим остается ГПК (ZPO), на который много прямых отсылок в специальных регламентах, а иногда порядок рассмотрения дел прямо регулируется ГПК Германии. Эти регламенты включаются в систему источников гражданского процессуального права. Единство гражданского процесса Германии обеспечивается на функциональном уровне.

Иначе строилась система административной юстиции во Франции - административные суды (ранее - трибуналы) во главе с Государственным советом, учрежденным при Правительстве, независимы от системы общих судов. И хотя в ходе реформы административные суды во Франции приблизились - по принципам деятельности, существу процедур рассмотрения и разрешения дел - к общему гражданскому судопроизводству, все же административное и гражданское судопроизводства основываются на разных нормах права; административный суд применяет нормы административного права*(482).

Истоки противоречивости в предлагаемых решениях берут корни в главном противоречии: между процессуальной формой и гражданским судопроизводством, с одной стороны, и пониманием формы защиты, как производной от системы органов защиты, с другой стороны (ср.: ст. 118, 126-127 Конституции РФ)*(483).

Идея создания административных судов (а вслед за этим - и кодекса административного судопроизводства) проблемы не решает, поскольку не решены принципиальные вопросы, связанные с современной концепцией искового производства и механизмом защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Реализация имеющихся законопроектов даст, на наш взгляд, больше минусов, чем плюсов. Главный - "расчленение" гражданского процесса, нарушение системообразующих связей внутри гражданской процессуальной формы.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе - часть гражданского процесса и регулируется нормами гражданского процессуального права. Обособление данного вида производства обусловлено воспринятой законодателем концепцией опосредованного механизма судебной защиты конституционных прав и свобод. Собственно административные дела по обжалованию решений и действий административных органов, связанных с наложением административных взысканий, с 1 июля 2002 г. рассматриваются судьями, иными органами и должностными лицами в порядке и по правилам, определяемым КоАП (см. разд. III, гл. 23 и др.)*(484). Иными словами, с 1 июля 2002 г. ГПК не определяет производства по делам об административных правонарушениях (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Реализация в будущем идеи специализированных административных судов (в системе судов общей юрисдикции) закономерно предполагает наличие единого по природе и принципам процессуального алгоритма рассмотрения и разрешения дел (что не исключает специфики отдельных судебных процедур). Такой общий алгоритм существует, выработан исторически и закреплен ГПК. Судебные процедуры, регламентируемые КоАП, могут претендовать только на роль специализированных процедур в едином процессуальном алгоритме. В связи с этим представляется обоснованным суждение профессора М.К. Треушникова: к регулируемому ГПК производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует относить также дела об обжаловании действий должностных лиц в связи с применением административного взыскания*(485). Эта позиция была поддержана процессуалистами и нашла отражение в современных учебниках*(486).

Вопрос о том, считать ли административное судопроизводство частью гражданского судопроизводства - это вопрос о понимании формы защиты и о соотношении форм защиты и процессуальной формы. Его корректное решение возможно при устранении законодательного противоречия между пониманием формы защиты как категории, производной от методов защиты (ст. 118 Конституции РФ), или как категории, производной от органа, защиту осуществляющего (ст. 126-127 Конституции РФ).