Глава 1. Понятие и история развития законодательства о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах крайнего севера и приравненных к ним местностях

1.1 Единство и дифференциация в правовом регулировании труда работников

Для трудового законодательства характерна ярко выраженная дифференциация норм, регулирующих труд отдельных категорий работников. Критерии дифференциации при этом могут быть самыми разными - отраслевой, территориальный, половозрастной и др. Правовая регламентация труда может зависеть от специфики, статуса работодателя или работника, характера трудовой связи, способа организации работ и иных факторов.

Особенности правового регулирования труда той или иной категории работников устанавливаются с помощью специальных норм, частично ограничивающих применение к ним общих правил либо предусматривающих дополнительные правила, касающиеся заключения и прекращения трудового договора, рабочего времени и времени отдыха, гарантий и компенсаций. В настоящее время таким нормам посвящен раздел 12 ТК РФ.

Раздел 12 ТК РФ регулируют трудовые отношения самых различных групп работников - женщин и других лиц с семейными обязанностями, работников моложе 18 лет, руководителей организаций и членов коллегиального исполнительного органа организаций, совместителей, временных и сезонных работников, лиц, работающих вахтовым методом, работников, работающих у работодателей - физических лиц, надомников, лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, работников транспорта, педагогических работников, лиц, работающих в государственных учреждениях за границей, и др.

Однако далеко не все особенности правовой регламентации труда нашли отражение в указанном разделе ТК РФ. Некоторые специальные правовые нормы остались за рамками Трудового кодекса. К таким категориям работником применяются нормы, установленные иными федеральными законами.

«Единство и дифференциация правовых норм является одной и специфических черт, характеризующих трудовое право. Более того, по мнению многих ученых, сочетание единого и дифференцированного правового регулирования труда следует считать одним из принципиальных положений отрасли…

Для отрасли трудового права принцип единства и дифференциации имеет особое значение. Предмет науки трудового права включает комплекс правоотношений, возникающих при применении труда. Центральным является трудовое правоотношение, охватывающее различные правовые связи между его участниками, весьма сложное по составу и имеющее длящийся характер. Единство регулирования трудовых правоотношений заключается в распространении установленных трудовых прав и обязанностей на всех работников независимо от фактических условий труда и личности работника…. Единство правового регулирования труда характеризует общий уровень правовых гарантий, относящихся ко всем работникам. Этот уровень определен Трудовым кодексом РФ.

Наряду с общими нормами, распространяющимися на всех работников и составляющими основу трудового права, необходимы также и специальные нормы, предусматривающие либо дополнения, либо изъятия из этих общих норм. Как указывала Л.А. Сыроватская, дифференциация правового регулирования труда выражается, в частности, в том, что специальными актами конкретизируются общие нормы с учетом особенностей производства, устанавливаются льготы, особые, более строгие меры дисциплинарной и материальной ответственности и упрощенные основания прекращения трудового договора. А.И. Ставцева также отмечает, что особенно необходима социальная защищенность прав работника на первом этапе формирования рыночных отношений, потому что рынок труда не создает равных возможностей не только для реализации права на труд, но и на длительное существование возникшего трудового отношения….

Вопрос единства и дифференциации российского трудового права имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Прежде всего, правильное решение этой проблемы дает возможность определить круг вопросов, необходимых для построения системы трудового права. Выявление признаков, лежащих в основе единства трудового права, дает определенные ориентиры для классификации круга вопросов, составляющих содержание общей части трудового права. Критерии дифференциации позволяют сформулировать отдельные виды правоотношений, входящих в правовые институты особенной части. Кроме того, влияние дифференциации в правовом регулировании труда может привести к созданию новых правовых институтов, которые существенно дополнят систему трудового права, например, при расширении сферы его действия (предмета регулирования)….».

Итак, как уже было сказано, особенностям регулирования труда отдельных категорий работников посвящен раздел 12 ТК РФ. Необходимо отметить, что по сравнению с новым глава 18 КЗоТ РФ «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» содержала лишь шестнадцать статей, посвященных регулированию труда отдельных категорий работников, которые включали довольно скудные сведения и поверхностно регламентировали особенности труда этих категорий.

Раздел 12 ТК РФ содержит 15 глав. Первая глава посвящена общим положениям. Следующие главы посвящены определенным категориям работников, правовой статус которых отличен от правового статуса обычного работника, не подпадающего под признаки какой-либо из статей 12 ТК РФ.

Дифференциация категорий работников в данной главе осуществляется по следующим критериям: по половому признаку; по биологическим особенностям организма (беременность); по социальному положению (наличие в семье индивида, нуждающегося в особом внимании - ребенка, больного); по возрастному признаку (несовершеннолетние до 18 лет); по функциональному признаку; по количеству мет работы у лица (совместители); по сроку заключенного трудового договора; по виду работы; по методу работы; по мету работы; по географическим и климатическим условиям; по отрасли народного хозяйства; по виду работодателя.

Всего Трудовой кодекс РФ регламентирует особенности трудовых отношений 26 категорий работников: женщины; беременные женщины; женщины (мужчины), имеющие детей в возрасте до полутора лет; женщины (мужчины), имеющие детей в возрасте до трех лет; женщины (мужчины), имеющие детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; лица усыновившие ребенка; лица, осуществляющие уход за больным членом семьи; несовершеннолетние; руководители организации; члены коллегиального исполнительного органа; совместители; лица, заключившие трудовой договор на срок до 2-х месяцев; сезонные работники; вахтовые работники; надомники; работники Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; педагогические работники; работники транспорта; медицинские работники; военнослужащие; лица, проходящие альтернативную гражданскую службу; творческие работники СМИ, организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений; профессиональные спортсмены; работники, заключившие трудовой договор с работодателем - физическим лицом; работники религиозных организаций; работники, направляемые на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей.

Дифференциации (различию) правового регулирования труда как одного из важнейших способов регулирования посвящена глава 4 Трудового кодекса РФ. Дифференциация и создает специальные нормы (в отличие от общих норм для всех работников, отражающих единство трудового права) лишь для некоторых работников, в целях, во-первых, их особой защиты от производственных вредностей, во-вторых, обеспечения этим работникам равные возможности, условия осуществлять право на труд наравне с другими работниками.

Специальные нормы трудового права могут быть трех видов:

1) нормы-льготы, предоставляющие работникам дополнительные гарантии их права на труд по охране труда, рабочему времени, отпускам. Такие нормы-льготы установлены для женщин, несовершеннолетних работников, работников, совмещающих труд с обучением, и др.;

2) нормы-изъятия, как-то ограничивающие общие права (например, для государственных служащих, руководителей организаций и др.);

3) нормы-приспособления, которые приспосабливают общие нормы к особенностям данного вида труда (отраслевая дифференциация), например с учетом характера и ответственности работников транспорта, педагогических работников и др.

Комплекс специальных норм по особенностям труда той или иной категории работников не создает самостоятельный институт трудового права. В нем нормы об особенностях приема, перевода, увольнения работников относятся к институту трудового договора, а об особенностях их рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда, материальной и дисциплинарной ответственности - к другим соответствующим институтам.

Таким образом, единство и дифференциация трудового законодательства - одно из его свойств. Суть его в том, что в трудовом законодательстве есть нормы, распространяющиеся на всех работающих, и нормы, относящиеся к отдельным категориям работающих. Дифференциация (различие) правового регулирования труда проводится с помощью специальных норм, к числу которых относится нормы-льготы, нормы- изъятия, нормы-приспособления.

Критерием дифференциации работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей являются географические и климатические условия. Преобладающую роль в данном регулировании имеют такие специальные нормы как нормы-льготы и нормы компенсации, с помощью которых обеспечиваются этим работникам равные возможности, условия осуществлять право на труд наравне с другими работниками.

1.2 История развития законодательства о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

Каждое государство имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства - это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь.

Свою историю имеют и отдельные регионы страны, а также законодательство регламентирующее ту или иную сферу общественных отношений.

Возникновение и развитие северного законодательства относится к 30-м годам нашего столетия и связано с деятельностью треста «Дальстрой», создание которого было обусловлено необходимостью промышленного развития края.

Развитие северного законодательства распространило свое влияние не только на экономическую, но и на социальную, культурную, политическую сферы жизнедеятельности людей на окраине страны. В этом смысле оно предстало как специфический регулятор трудовых отношений лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, показав, что условия их труда существенно отличаются от условий труда в других регионах страны, вызывающих необходимость установления дополнительных правовых гарантий и компенсаций за трудовую деятельность в экстремальных условиях Севера.

Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР 1960 года и 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения.

Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации») октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны».

Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10-85, от 11 ноября 1989 года М 359/21-20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3-111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Основные льготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д.

Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались.

В связи с этим появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах.

Им регламентируется предоставление государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих на Севере, в области занятости, оплаты труда, отпусков, жилищных отношений, компенсаций транспортных расходов, социального страхования, пенсионного обеспечения и других гарантий и компенсаций.

В КЗоТ²² Кодекс законов о труде Российской Федерации, утвержден и введен в действие с 1 апреля 1972 г. Законом РСФСР от 9 декабря 1971 г. //текст Кодекса с изменениями и дополнениями на 22 декабря 1992 г. опубликован в Бюллетене Министерства труда Российской Федерации, 1993 г., № 1-2работающим на Севере была адресована ст. 251. Однако положения ст. 251 КЗоТ, противоречащие Закону РФ от 19 февраля 1993 г., после его введения в действие не применялись: «Верховный Совет Российской Федерации постановляет:

1. Ввести в действие Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» с 1 июня 1993 года.

2. Установить, что с момента введения указанного Закона действующие законодательные акты Российской Федерации применяются в части, не противоречащей указанному Закону….»³³ Постановление ВС РФ от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // «Российская газета» от 16 апреля 1993 г.

В равной мере не применялись и иные правовые нормы, противоречащие этому Закону. Речь идет, прежде всего, об Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утв. приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 г. (в ред. от 11 июля 1991 г.)⁴⁴ Приказ Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 2 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Часть 2 п. 36 названной Инструкции была признана незаконной (недействующей) решением Верховного Суда РФ от 05.11.1999г. № ГКПИ99-832¹¹ Бюллетень Верховного Суда РФ, 2000. № 6. С. 4.

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.

За последние годы в России принято и действует множество различных нормативно-правовых актов, направленных на оказание содействия различным категориям граждан, в числе которых и лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

К основным законодательным актам, регламентирующим особенности работы и проживания в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях относятся.

Конституция РФ 1993г., которая занимает важнейшее место среди иных законодательных актов нашей страны. Эта роль Конституции России обусловлена следующим.

1) В Конституции устанавливаются конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для текущего законодательства. Все другие отрасли права, в том числе и трудовое, исходят из конституционных норм, детализируют их положения.

2) Конституция характеризуется широтой содержания своих норм. Они воздействуют на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную. Этим Конституция отличается от иных видов источников права, связанных с регулированием какой-либо одной сферы отношений.

3) Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции (ст. 15).

4) Установленные в Конституции нормы служат формой воплощения государственной воли народа. В Конституции определяются те цели, которые общество перед собой ставит, принципы его организации и жизнедеятельности.

5) Конституция является актом наивысшего не только правового уровня, но и общественного значения. Ее нормы касаются каждого гражданина, всех субъектов общественной деятельности.

В отношении рассматриваемого института Конституция закрепляет важнейшие принципы и нормы, которым должно соответствовать текущее законодательство. В частности, запрет любой дискриминации, свобода труда, равенство перед законом, равный правовой статус всех граждан, т.е. равные конституционные права и единую для всех правосубъектность и др.

Предусмотренное Конституцией равенство детализируется в текущем законодательстве. В частности, с помощью специальных норм лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера обеспечивается возможность осуществлять свои права и свободы наравне с иными гражданами и лицами, проживающими на территории страны.

Трудовой кодекс РФ 2002г.¹¹ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 3. с последующими изменениями и дополнениями содержит специальную главу, посвященную особенностям регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

На сегодняшний момент он является основным законодательным актом, регламентирующим особенности данной категорий лиц в оплате труда, заключении трудовых договоров, предоставлении отпусков и др.

Гарантии и компенсации для лиц, работающих в районах Крайнего Севера, установлены не только ТК РФ, но и другими законодательными актами. Среди них особое место занимает Закон РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» с последующими дополнениями и изменениями. Он устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

Однако, из 38 статей Закона РФ от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» 22 признаны утратившими силу и 11 изложены в новой редакции. В оставшиеся пять статей внесены существенные изменения. Фактически из всех гарантий и компенсаций, которые ранее гарантировались работникам, занятым в организациях, расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сохранены только районный коэффициент и процентная надбавка. Часть других компенсаций (в частности, по переезду) гарантируется только работникам федеральных государственных учреждений.

Следует отметить, что вопросы, не нашедшие разрешения в законодательстве Российской Федерации, продолжают решаться на основании законодательства бывшего СССР. Так, перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденный в 1967 г., продолжает действовать в редакции постановления Совета Министров СССР от 3 января 1983 г¹¹ Постановление СМ СССР от 3 января 1983 г. № 12 «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года № 1029» // Собрание постановлений СССР, 1983, № 5, ст. 21., но с дополнениями и изменениями, внесенными уже российским законодательством.

Предоставление северных гарантий и компенсаций в течение многих лет регламентировалось в централизованном порядке. Лишь в последние годы в связи с расширением прав субъектов РФ и работодателей некоторые из них в той или иной степени стали корректироваться последними.

Законодательством создана правовая база для участия их в законотворческой деятельности в этой области, предусмотрев, что дополнительные гарантии и компенсации могут устанавливаться законами субъектов РФ, коллективными договорами, соглашениями, исходя из имеющихся финансовых возможностей.

После изменений, внесенных в данные документы Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации... можно говорить о буквально революционных преобразованиях в предоставлении гарантий северянам».

С 1 января 2005 г. все лица, проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, разделены на четыре группы.

Первая группа: работники организаций, финансируемых из федерального бюджета; лица, обучающиеся в вузах, учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из федерального бюджета; малочисленные народы Севера; граждане, получающие пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам за счет средств ФСС РФ; неработающие граждане, получающие трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за счет средств ПФР и федерального бюджета; военнослужащие, уволенные по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил РФ.

Гарантии и компенсации этой группе граждан устанавливаются нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Вторая группа: работники организаций, финансируемых из бюджетов субъектов РФ; лица, получающие пособия, стипендии и компенсации за счет средств бюджета субъекта РФ.

Гарантии и компенсации для этой группы граждан устанавливаются законами субъектов РФ.

Третья группа: работники организаций, финансируемых из местных бюджетов; лица, получающие пособия, стипендии и компенсации за счет средств местных бюджетов.

Гарантии и компенсации для них устанавливаются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Четвертая группа: работники организаций, не относящихся к бюджетной сфере.

Гарантии и компенсации им устанавливаются работодателем, если иное не установлено Законом № 4520-1 и Трудовым кодексом РФ.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 19.02.1993 № 4520-1 государственные гарантии и компенсации распространяются на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности, и лиц, проживающих в указанных районах и местностях.

Таким образом, Закон № 4520-1 ограничивает круг этих лиц местоположением организации, в которой они работают по найму.

Таким образом, в настоящее время порядок и условия предоставления северных льгот регулируются Трудовым Кодексом РФ, Законом Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 и ранее изданными нормативными актами Союза ССР и РСФСР в части, не противоречащей указанному Закону.