Государственное регулирование сертификации продуктов животного происхождения: проблемы и перспективы (с использованием материалов ООО "Равис")

дипломная работа

1.2 Организация обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов в Российской Федерации: опыт, тенденции, проблемы

В России с 2003 года, с принятия и вступления в действие Федерального закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" начался процесс реформирования организации обеспечения качества и безопасности товаров и услуг, в том числе и безопасности пищевых продуктов.

В ходе реформирования системы обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов меняются роль и функции органов государственной власти, появляются новые субъекты данного процесса. Центральной задачей модернизации системы обеспечения качества и безопасности продуктов является ее приведение в соответствие с европейскими и мировыми требованиями, стандартами, в предвидении будущего вступления России в ВТО. Данный процесс осуществляется достаточно, не просто, порождая ряд проблем. Их анализ требует исследования наиболее важных групп отношений, возникающих в данной сфере.

Именно в статье 1 № 184-ФЗ указывается, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:

разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

оценке соответствия.

Настоящий Федеральный закон также определяет права и обязанности участников, регулируемых настоящим Федеральным законом отношений. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (в ред. 23 ноября 2009 г.) // Российская газета. 2002. 31 декабря; Российская газета. 2009. 27 ноября.

На сегодняшний день в России накоплен определенный опыт организации обеспечения качества и безопасности продуктов. Имеется мировой опыт деятельности в данной сфере. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" был задуман, как документ, позволяющий учесть и использовать отечественный и зарубежный опыт. Но введение в действие данного закона получило неоднозначную оценку. В частности в 2009 году на рабочей встрече Президента РФ Д. Медведева с Заместителем Председателя Правительства Д. Козаком он отметил, что та концепция, которая была заложена в закон 2003 года, потерпела полное фиаско. Материалы рабочей встречи Президента РФ Д. Медведева с Заместителем Председателя Правительства Д. Козаком. URL: www.kommersant.ru/doc (дата обращения: 15. 03.2010 г.) Но, не смотря на столь резкую оценку руководителя государства, система существует, действует и реформируется, реализуя государственную политику в данной сфере.

Важнейшим элементом, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов являются органы государства, осуществляющие надзор и контроль над исполнением законодательства.

Вторым важным элементом являются негосударственные коммерческие организации, центры, учреждения, которые осуществляют непосредственно проверку качества продуктов животного происхождения ее сертификацию или выдачу декларации соответствия.

В виду огромного разнообразия самой пищевой продукции, куда входят, хлеб, мясомолочная продукция, алкоголь и многое другое, вплоть до жевательной резинки, организация контроля его весьма сложна. Не добавляют ясности и процессы реформирования органов власти, государственных служб, организаций, перераспределения их функций и полномочий.

Однозначно можно отметить лишь то, что функции государственного контроля над качеством продуктов трансформируются с тенденцией изменения степеней ответственности между субъектами процесса - государством, органами контроля и бизнесом в сторону последнего.

В настоящее время в обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов осуществляют деятельность Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) Минздрава России, Федеральная службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) Минсельхоза России, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, ГУ Центры контроля качества, органы по сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья типа ВНИИС и многие другие.

Меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с субъектами частного бизнеса, происходят существенные сдвиги в механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования.

Для современного этапа развития организации контроля над качеством пищевой продукции характерны две тенденции:

1) Разграничение полномочий между уровнями государственной власти и передача большей их части на региональный уровень.

2) Передача функций осуществления текущего контроля негосударственным организациям, аккредитованным государством для осуществления деятельности по сертификации продукции.

В данной системе существует разграничение полномочий по уровням и субъектам.

1. К полномочиям Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов относятся:

разработка и проведение в Российской Федерации единой государственной политики;

принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

разработка и реализация федеральных целевых и научно-технических программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий;

государственное нормирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация и осуществление государственной регистрации пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация обязательного подтверждения соответствия отдельных видов пищевых продуктов, материалов и изделий;

организация и проведение государственного надзора и контроля;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации;

осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов посредством:

принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

осуществления совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов. О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ. Ст. 315.

Существенным элементом данного процесса является государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий и ведение Государственного реестра пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота.

Данная функция осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственному ветеринарному надзору в соответствии с положением, утвержденным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Следующим аспектом регулирования данной сферы выступает подтверждение соответствия пищевых продуктов, материалов и изделий.

1. Подтверждение соответствия предназначенных для реализации определенных видов пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется в случаях, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Организация и проведение обязательной сертификации или декларирования соответствия определенных видов пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Неотъемлемым элементом исследуемого процесса является государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

1. Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, федеральным органом исполнительной власти в области государственного контроля торговли, качества товаров и услуг и защиты прав потребителей Российской Федерации, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.

Государственный надзор и контроль ввозимых на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляются в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Перечень таких пунктов пропуска определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Государственный надзор и контроль осуществляются органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, государственной ветеринарной службы Российской Федерации, государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии в пределах их компетенции и в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации разграничением сферы их деятельности. О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1. Ст. 123.

Проведение исследований (испытаний) продукции и иных материалов осуществляется в лабораториях (испытательных центрах) органов государственного надзора и контроля, а так же в других лабораториях (испытательных центрах), аккредитованных в установленном порядке.

Органы государственного надзора и контроля осуществляют взаимодействие по вопросам планирования контрольной деятельности, обмена информацией, принятия совместных решений с целью повышения эффективности государственного надзора и контроля и исключения дублирования деятельности. Следует отметить, что процесс их взаимодействия на сегодняшний день далек от желаемого уровня.

Чрезвычайно важным элементом в системе обеспечения качества и безопасности продукции животного происхождения и продуктов в целом являются органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры). На сегодняшний день ситуация в данном секторе не однозначна. На сегодняшний день орган по сертификации - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Таким образом, полномочия по определению качества и безопасности пищевой продукции реально отдаются негосударственным учреждениям, хотя и осуществляющим свою деятельность при наличии государственной аккредитации. Количество данных лабораторий и центров постоянно растет. Следует отметить, что крупные производители, каковым, например является "ООО Равис" имеют собственные лаборатории.

Но их аккредитация и учет остается функцией органов государственной власти. К примеру, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации полномочия по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия молока и молочной продукции, масложировой продукции, соковой продукции из фруктов и овощей, осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Об органе по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия молока и молочной продукции, масложировой продукции, соковой продукции из фруктов и овощей: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1072// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 254.

Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утверждено изданным еще до вступления в силу "Закона о техническом регулировании" постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 514 "Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности".

Кроме того, Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии поручено:

обеспечивать ведение государственного реестра аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности;

образовать по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями межведомственную комиссию по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности;

осуществлять проверку деятельности аккредитованных организаций и участвовать в таких проверках, проводимых органами по аккредитации;

обеспечивать подготовку и аттестацию экспертов по аккредитации.

Аттестат об аккредитации выдается на срок до 5 лет. Его действие может быть прекращено досрочно по заявлению аккредитованной организации или в случае неоднократного или грубого нарушения аккредитованной организацией условий по аккредитации.

Информация об аккредитованных организациях, экспертах по аккредитации и иные данные о системе аккредитации являются федеральным информационным ресурсом. Органы по аккредитации обязаны обеспечить доступ заинтересованных лиц к информации об аккредитованных организациях, экспертах по аккредитации и о правилах аккредитации.

На официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в разделе "Аккредитация" приводится перечень 1217 организаций, аккредитованных в качестве органов по сертификации, и 2523 организации, аккредитованных в качестве испытательных лабораторий (центров) и зарегистрированных в Государственном реестре Госстандарта России.

В Челябинской области органов по сертификации в различных сферах хозяйства более полутора десятков.

Достаточно значимые изменения в организацию процесса сертификации пищевых продуктов внесло известное Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 "Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии", которое вступило в силу 15 февраля 2010 года. Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6096. Данный документ получил неоднозначную оценку у специалистов, бизнеса и общественности.

Есть мнение, что он отменил обязательную сертификацию пищевых продуктов. Но это не вполне верно, так как в России давно существовала, как добровольная, так и обязательная сертификация. Обязательная сертификация, впервые введенная в России в 1992 г. Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" О защите прав потребителей: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I // Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766. , стала разрастаться настолько, что применение единого и наиболее дорогостоящего механизма подтверждения соответствия третьей стороной стало явно неоправданно. Необходимо было "разгрузить" сертификацию от продукции, формально подпадающей под обязательную сертификацию, но не представляющей существенной опасности для потребителя.

Другой причиной введения декларации о соответствии явилась необходимость гармонизации механизма подтверждения соответствия с действующими в других странах правилами, основанными на международных документах. Еще в 1981 г. было принято Руководство ИСО/МЭК 22 "Общие требования к декларации поставщика о соответствии", содержащее рекомендации по процедуре принятия декларации о соответствии. В 1996 г. опубликована его новая редакция, на основе которой в 1998 г. принят аналогичный европейский стандарт EN 45014 См.: Агешкина Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 27. 12.2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Справочная правовая система ГАРАНТ, 2009. . Следует отметить, что декларация о соответствии в той или иной степени уже использовалась в России. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1992 г. "О поэтапном введении в 1992 г. обязательной сертификации товаров (работ, услуг)" О поэтапном введении в 1992 году обязательной сертификации товаров (работ, услуг): Постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. N 508 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 6. Ст. 322. декларация о соответствии (заявление-декларация) была допущена в качестве временной замены сертификата соответствия для отдельных видов продукции на период поэтапного перехода к обязательной сертификации.

Однако идея использования доказательства соответствия продукции и услуг первой стороной вновь возродилась, но уже в схемах сертификации. Изменением № 1 "Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации", утвержденным постановлением Госстандарта России от 25 июля 1996 г. № 15 Об утверждении "Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации: Постановление Госстандарта РФ от 21 сентября 1994 г. N 15 // Российская газете. 1994. 22 сентября. , было предусмотрено, что при проведении обязательной сертификации по схемам 9, 9а, 10, 10а на основании рассмотрения принятой изготовителем декларации о соответствии с необходимыми подтверждающими документами, орган по сертификации может принять решение о выдаче сертификата соответствия. В данном случае декларация о соответствии не является конечным документом, а служит лишь основанием для выдачи

сертификата соответствия (подтверждения соответствия третьей стороной).

Таким образом, применение декларации о соответствии органически вошло в практику обязательной сертификации и для следующего шага - придания декларации самостоятельности - не хватало только законодательной основы. Этим шагом стало принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг": Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3832. и в его исполнение принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 июня 1999 г. № 766 "Об утверждении Перечня продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, Порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации".

Утвержденный Перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, является выборкой из перечня (номенклатуры) продукции, подлежащей обязательной сертификации. Он формировался по критерию минимального риска для, потребителей. В то же время изготовитель (продавец, исполнитель) по своему усмотрению или в силу невозможности выполнить установленные требования, предъявляемые к поставщику-декларанту, может подать заявку на сертификацию продукции (услуги), вошедшей в перечень продукции и услуг, соответствие которых может подтверждаться декларацией о соответствии.

В перечень пока включена только продукция, но не исключено, что в дальнейшем он может быть расширен также за счет услуг и работ. Указанным постановлением Госстандарту России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено провести в 2000 г. анализ практики применения декларации о соответствии и внести, при необходимости, предложения об изменении и дополнении утвержденного перечня.

Тот, кто принимает декларацию о соответствии, должен подпадать под юрисдикцию Российской Федерации. Поэтому декларацию о соответствии вправе принимать российские изготовители (продавцы, исполнители) или зарегистрированные в качестве юридических лиц в Российской Федерации организации, представляющие интересы соответствующих иностранных изготовителей (продавцов, исполнителей). Такое ограничение оправдано тем, что ответственность за несоответствие в данном случае несет исключительно тот, кто принял декларацию. Этот порядок согласуется с законодательством и практикой зарубежных стран.

Изготовитель может принять декларацию о соответствии на серийно выпускаемую продукцию или на конкретную партию продукции, продавец (не являющийся изготовителем) - только на имеющуюся у него партию продукции конкретного объема.

Декларация о соответствии принимается изготовителем (продавцом, исполнителем) на основании имеющихся у него доказательств, подтверждающих соответствие, что отвечает положениям Руководства ИСО/МЭК 22 и европейского стандарта EN 45014 Протокол N 13-98 тринадцатого заседания Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (г. Кишинев 26-28 мая 1998 г.) // Вестник Госстандарта России. 1998 г. N 9.С. 23. .

В качестве документов, являющихся основанием для принятия изготовителем (продавцом, исполнителем) декларации о соответствии, могут использоваться:

протоколы приемочных, приемосдаточных и других контрольных испытаний продукции, проведенных изготовителем (продавцом, исполнителем) и/или сторонними компетентными испытательными лабораториями;

сертификаты соответствия или протоколы испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия;

документы, предусмотренные для данной продукции соответствующими федеральными законами и выданные уполномоченными на то органами и организациями (гигиенические заключения, ветеринарные свидетельства, сертификаты пожарной безопасности и др.);

сертификаты на систему качества или производства.

Условиями применения указанных документов являются:

для протоколов испытаний - наличие в протоколах испытаний значений характеристик продукции, подтверждающих соответствие требованиям, предусмотренным для обязательной сертификации;

для сертификатов или протоколов испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия - определение безопасности конечной продукции, подлежащей подтверждению;

для документов, предусмотренных для данной продукции соответствующими федеральными законами, - их выдача в установленном порядке;

для сертификатов на системы качества или производства - их выдача отечественными или зарубежными органами по сертификации систем качества.

Кроме того, могут быть использованы другие документы, прямо или косвенно подтверждающие соответствие продукции установленным требованиям. К таким документам могут относиться:

сертификаты на конкретную продукцию, вьданные в зарегистрированных в установленном порядке системах добровольной сертификации, зарубежные сертификаты при наличии в них подтверждения соответствия требованиям, эквивалентным требованиям отечественных нормативных документов;

сертификаты государств СНГ и других государств-участников Соглашения о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации;

сертификаты на изделие при принятии декларации о соответствии на его составные (запасные) части;

декларация о соответствии, принятая изготовителем на конкретную продукцию, при принятии декларации о соответствии продавцом или декларация о соответствии, принятая оптовым продавцом, при принятии декларации о соответствии розничным продавцом.

Основанием для принятия декларации о соответствии может служить один или несколько из указанных документов, в зависимости от полноты доказательств соответствия в этом документе.

Декларацию о соответствии заполняют по форме и правилам, приведенным в "Порядке принятия декларации о соответствии и ее регистрации", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. № 766 (далее - Порядок).

Делись добром ;)