1.2 Федеральное законодательство об основах управления муниципальной собственностью

Отношения собственности являются определяющими в любой системе общественных отношений. Соответственно и правовое регулирование отношений собственности занимает ведущее место в иерархии институтов гражданского права. Внутренне единые нормы института права собственности обуславливают характер правового регулирования всех имущественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования: обязательственных, патентных, наследственных и др. Вместе с тем, институт права собственности предстает как сложная структура, находящаяся в постоянном движении, изменении, совершенствовании, вызываемыми развитием общественных потребностей. В последние годы предпринимаются значительные усилия к тому, чтобы подвести под структуру форм и отношений собственности законодательную основу. На федеральном и республиканском уровнях принимаются законодательные акты об аренде и арендных отношениях, о собственности, о земле и землепользовании, об иностранных инвестициях. В число этих актов уже вошли Гражданский Кодекс РФ, закон об интеллектуальной собственности. Хотя принятые российские законы во многом несовершенны, они, без сомнения, дают первичную основу для развития структуры и отношений собственности.

Основой для определения полномочий органов местного самоуправления являются существующие правовые нормы. Основополагающим документом служит Конституция Российской Федерации, которая гарантирует местному самоуправлению самостоятельность в пределах его полномочий (ст.12) и в наиболее общем виде называет круг полномочий местного самоуправления (ст.132). Положения Конституции РФ соответствуют Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая определяет исходные принципы установления полномочий, органов местного самоуправления (ст.4).

Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственность (ст.130), а также гарантирует их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч.1. ст.215. -М.: Контракт, 1995. - С.176., муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования.

Порядок передачи объектов федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность регулируется Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также государственными программами приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. В соответствии со ст.51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Также, органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Муниципалитетам вверяется право определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждать их уставы, назначать на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивать отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности (государственных, частных и др.), находящихся на территории муниципального образования, строятся на основе договоров. Однако, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Тем не менее местные нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, касающиеся деятельности предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, обязательны для исполнения (например, решения о планировке и застройке территории, об использовании водных объектов местного значения и т.п.).

Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в комплексном социально - экономическом развитии территории муниципального образования. Координация может осуществляться по-разному, например, с использованием муниципального заказа. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В развитие данного постановления Президент РФ своим Распоряжением от 18 марта 1992г. утвердил Положение об определении пообъектного состава Федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Данное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежит комитетам по управлению муниципальным имуществом городов и районов.

Также на формирование муниципальной собственности существенно влиял и процесс приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991г. №1531-1, Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992г., утвержденной постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года №2980-1, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов РВ, комитетами по управлению муниципальным имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления. В настоящее время действует Федеральный Закон от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных актов, определяющих порядок функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, которые остались в ведении приватизируемых предприятий. Такие как: Указ Президента РФ «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993г., Указ Президента РФ «О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов Федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» от 28 октября 1994г., постановление Правительства РФ «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность РФ и муниципальную собственность» от 7 марта 1995г., постановление Правительства РФ «О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность» от 17 июля 1995г. На основе данных нормативных актов многие объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящиеся ранее в ведении предприятий, перешли в муниципальную собственность муниципальных образований. Также, издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.10.2002г. №1453-р о завершении передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в собственность муниципальных образований от федеральных учреждений и предприятий.

В настоящее время, как на федеральном, так и на уровне субъекта и местном уровне уделяется большое внимание земельным отношениям. Статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Также, Земельным кодексом Российской Федерации определяется, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

- право муниципальной собственности, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые, приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований Земельный кодекс Российской Федерации, статья 19..

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.