Источники права Европейского Союза

контрольная работа

5. Международные договоры и соглашения как источник права ЕС

Под международными договорами в праве ЕС принято понимать соглашения, заключаемые ЕС с государствами -- не членами ЕС, а равно соглашения с международными организациями. Соглашения между государствами -- членами ЕС по вопросам, относящимся к ведению Союза, к этой категории актов не относятся. Они сравнительно широко использовались в рамках второй и третьей опор ЕС и послужили основанием для вычленения в особую категорию конвенционных методов интеграционного развития и строительства.

Место и роль международных договоров как источника права ЕС в решающей степени связаны с внешней деятельностью ЕС, участием в системе современных международных связей и характером осуществляемой ЕС внешней политики. Договор о реформе содержит ряд весьма важных новелл, связанных с перестройкой механизма осуществления иностранной политики и внешней активностью ЕС.

Вопросы внешней политики были введены в компетенцию Сообществ сравнительно недавно на основе Единого европейского акта 1986 года. Первоначальные постановления в последующем претерпели существенную трансформацию. Своего рода вехами в этом отношении стали Амстердамский договор 1997 года и Лиссабонский договор о реформе 2007 года. Изначально вопросы внешних связей решались практически не Союзом, а совместно государствами -- членами ЕС. Оформлено это было передачей соответствующих полномочий Европейскому совету, который формально не являлся институтом ЕС. Решения, принимавшиеся этим высшим органом политического руководства ЕС, не имели обязательной юридической силы. Важность таких решений очевидна. Однако они не снимали проблемы международной правосубъектности ЕС и круга его полномочий, не могли служить формально правовой основой внешнеполитической активности ЕС.

Правовые проблемы легитимации внешней деятельности ЕС решались в определенной мере Судом ЕС. В целом ряде своих постановлений и заключений Суд признал право Сообществ на заключение международных договоров, даже в случаях, прямо не предусмотренных в учредительном акте, при условии, что они необходимы для решения задач и достижения целей, стоящих перед ЕС. Судом ЕС была сформулирована концепция параллельных полномочий, безусловно, расширивших международную правосубъектность Сообществ. Проблема заключения договоров с третьими государствами и международными организациями регулировалась не на основе общего постановления учредительного акта, а путем применения специальной процедуры. Это давало возможность Совету ЕС принимать каждый раз конкретное решение на основе рекомендаций Комиссии и получения заключения Европарламента.

С созданием Европейского Союза происходит своего рода расчленение внешних действий ЕС. Вопросы общей внешней политики и политики безопасности, а затем и безопасности и оборонной политики были выделены в самостоятельную и автономную сферу. В этой области складывается свой особый механизм управления и формируется автономный правовой режим. Создаваемый механизм возглавил Высокий представитель по ОВПБ. Он назначался Советом с согласия, а практически по рекомендации Европейского совета. Высокий представитель рассматривался как инструмент Совета ЕС.

Другую сферу международной деятельности составили внешние связи, осуществляемые Сообществом. Они регулировались положениями, прямо закрепленными в Договоре об учреждении Сообщества. Соответствующие полномочия, прямо предусмотренные учредительными актами, оставались в компетенции Совета ЕС и Европейской комиссии. В составе Комиссии это направление деятельности Сообщества возглавлял комиссар по внешним связям. Он назначался в том же порядке, что и другие члены Комиссии в соответствии с общими правилами ее создания и функционирования. Его деятельность не должна была дублировать полномочия Высокого представителя по ОВПБ. Речь могла идти только о сотрудничестве.

Разграничение сфер внешней деятельности и механизма ее реализации порождало целый ряд правовых последствий. Международной правосубъектностью обладало Европейское сообщество, но не Европейский Союз. Соответственно, Европейское сообщество вступало в дипломатические отношения с третьими государствами и международными организациями, заключало международные соглашения и договоры, участвовало в деятельности международных организаций. Сообщество становилось их коллективным членом.

Попытка преодолеть такую двойственность и в какой-то степени исключить параллелизм и соперничество, а порой и неразбериху во внешнеполитической деятельности ЕС была предпринята при выработке Конституционного договора.

Перспектива создания единого внешнеполитического механизма во главе с Министром иностранных дел ЕС, учреждение поста которого было предусмотрено Конституционным проектом, вызвала особенно серьезную оппозицию и критику во многих государствах -- членах ЕС. Эта критика сыграла немалую роль в провале ратификационного процесса. Отказ от одобрения Конституционного проекта самым непосредственным образом сказался на подходе к проблеме в рамках ДР. Общая иностранная политика и политика безопасности и внешние связи ЕС вновь были разведены по двум договорам. Вопросы ОИПБ, а равно политики в области безопасности и обороны были урегулированы постановлениями ДЕС. Здесь же определены и общие начала и принципы осуществления внешней политики ЕС. Основные вопросы, связанные с регулированием внешней деятельности, ранее входившие в компетенцию Сообщества, переходят в силу правопреемства в ведение ЕС. Они закреплены и регулируются постановлениями ДФЕС. Все положения, касающиеся внешних аспектов осуществления общих политик и внутренних действий, систематизированы и сведены в самостоятельную и обособленную часть пятую ДФЕС.

Различия, зачастую весьма значимые, между двумя составляющими внешней активности сохранятся. Сфера ОИПБ не может регулироваться законодательными актами ЕС. На нее не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Вместе с тем, поскольку Европейский Союз становится единой и единственной интеграционной организацией, автоматически решается и вопрос о международной правосубъектности ЕС и развитии его договорной практики, которая во многом дополняет процесс эволюции права ЕС. Согласно ст. 216 ДФЕС Союз может заключать соглашения с одним или группой третьих государств или международных организаций, если это предусмотрено учредительными договорами или если их заключение необходимо для достижения целей, предусмотренных учредительными договорами либо иными имеющими обязательную силу актами Союза, а также если оно необходимо в связи с изменением содержания и значения общей нормы права ЕС.

Эта статья является во многих отношениях ключевой. Она устанавливает правовые основания заключения международных договоров, определяет их статус и правовые последствия. Правовые основания заключения таких договоров заметно расширены. Договоры могут заключаться не только если это прямо предусмотрено учредительными актами, но и в том случае, если это не оговорено, но необходимо для достижения целей ЕС либо предусмотрено обладающим обязательной силой внутренним правовым актом, имеющим общее действие.

Второй не менее важный аспект заключения ЕС международных договоров состоит в определении юридической природы самих такого рода договоров. Они обязательны для институтов и государств-членов. Иначе говоря, по общему правилу такие договоры не порождают напрямую права и обязанности частных лиц, т.е. не имеют прямого действия. Эта формула приходит в известной мере в противоречие с новейшей практикой Суда ЕС и явно требует дополнительного толкования. Ее ограничительный характер на практике может привести к сужению сферы и порядка применения, а равно правовых последствий таких договоров, например, соглашений о партнерстве и сотрудничестве, что имеет непосредственное значение для Российской Федерации, российских компаний и выезжающих в ЕС российских граждан.

В какой-то степени подобные ограничения могут быть преодолены путем применения ст. 217 ДФЕС. Она предусматривает возможность создания ассоциации ЕС с третьими государствами и международными организациями, характеризующейся взаимными правами и особенностями, совместными действиями и применением специальных процедур. Ст. 217 носит бланкетный характер. Это обстоятельство необходимо иметь в виду при оценке международного договора как источника права ЕС и при проведении соответствующих переговоров с ЕС. К сказанному следует добавить установленное Судом правило, согласно которому ЕС несет международно-правовую ответственность за нарушение договорных обязательств, даже если последние нарушены не ЕС, а государством-членом.

Согласно ДР Европейский Союз становится субъектом международного права со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Свою международную деятельность и активность он основывает на признании и следовании принципам международного права и Устава ООН. Связующим организационным звеном, обеспечивающим единство действий в сфере ОИПБ и при осуществлении внешних аспектов внутренних политик, служит аппарат Высокого представителя по вопросам иностранной политики и политики безопасности. Фактически именно он перенимает те полномочия, которые по Конституционному проекту предполагалось передать Министру иностранных дел ЕС.

Одна из новелл, вводимых ДР, состоит в формулировании общих принципов осуществления внешней деятельности ЕС. Согласно ст. 21 ДЕС вся деятельность Союза на международной арене основывается на принципах, которые изначально присутствовали при его создании, развитии и расширении и которые направлены на утверждение во всем мире идеалов демократии, правового государства, всеобщности и неделимости прав человека и основных свобод. Конкретизируя эти общие принципы, ДЕС дает перечень целей и задач, которые ставит перед собой ЕС в области международных отношений. При этом особо оговаривается, что эти положения в равной степени обязательны и подлежат применению как в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, так и в области внешних связей, регулируемых постановлениями части пятой ДФЕС.

Не маскируя экспансионистские начала и исходя из амбициозной презумпции, что самые высокие и достойные цели в мире выдвигает именно ЕС, ДЕС дает весьма подробный перечень тех задач, которые призван решать в сфере внешней деятельности ЕС. В этот перечень входят, в частности, защита ценностей, фундаментальных интересов, безопасности, независимости и целостности Европейского Союза; консолидация и поддержка демократии, принципов правового государства, защита прав человека и принципов международного права; защита мира, предупреждение конфликтов и укрепление международной безопасности; поддержка экономических устоев и обеспечение социального развития, защита окружающей среды и борьба с бедностью; устранение препятствий свободной международной торговле. Особое внимание привлекает положение, согласно которому ЕС будет продвигать и содействовать созданию международной системы, основанной на тесном многостороннем сотрудничестве и надлежащем управлении мировыми делами. Если предыдущие цели в определенной степени раскрываются в последующих постановлениях ДФЕС, то в том, что касается надлежащего управления международными делами, никакой дополнительной расшифровки договор не дает.

Интересы и стратегические цели ЕС дефинирует Европейский совет. Соответствующие решения Европейского совета распространяются на все сферы внешней деятельности ЕС. Единство действий в различных областях международной жизни в рамках ЕС обеспечивают Совет и Комиссия, которым помогает Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности. Решения Европейского совета принимаются на основе принципа единогласия по предложению Совета ЕС. Высокий представитель применительно к ОИПБ и Комиссия в том, что касается остальных областей внешней деятельности, могут направлять совместные предложения в Совет ЕС.

Иностранная политика и политика безопасности регулируются посредством особых и специфичных процедурных правил. Они устанавливаются и проводятся в жизнь Европейским советом и Советом ЕС, которые действуют на основе единогласия, если иное не установлено договорами и специальными постановлениями. Применение законодательных актов в этой сфере исключено. Претворение в жизнь принимаемых решений возлагается на Высокого представителя и государства -- члены ЕС. Функции Европарламента и Комиссии в этой области максимально заужены и ограничиваются постановлениями по отдельным вопросам, содержащимся в договорах. Сфера ОИПБ, как и ОВПБ, не подпадает под юрисдикцию Суда ЕС. Исключение составляют контроль за соблюдением принципа пропорциональности, а также контроль за применением ограничительных мер в отношении физических и юридических лиц (ст. 40 ДЕС и ст. 275 ДФЕС).

Решения, принимаемые в рамках ОИПБ, образуют весьма важный и в то же время очень специфичный источник права ЕС. Порядок их принятия, сфера применения и условия осуществления носят в значительной мере эксклюзивный характер по отношению к другим сферам ведения ЕС. Международная правосубъектность Европейского Союза подтверждается, однако, не столько этими специфичными постановлениями, сколько нормами более общего порядка. Так, согласно ст. 217 ДФЕС Европейский Союз вправе заключать двухсторонние и многосторонние договоры и соглашения с третьими государствами и международными организациями. Эти договоры могут устанавливать взаимные права и обязанности и предусматривать совместные действия и осуществление специальных процедур. Договор о реформе оговаривает возможность применения упрощенных процедур переговоров и заключения международных договоров. Одновременно в ДР уточняется, что относится к внешней компетенции Союза (в основном это делается на базе сложившейся практики Суда ЕС).

Предусматривается возрастание роли и участия Европарламента в процессе заключения международных договоров и соглашений с третьими государствами и международными организациями (наиболее известным в этой области является постановление Суда ЕС по делу AЕТR от 31 марта 1971 года, закрепившего принципы, положенные в основу концепции «параллелизма»). Согласно постановлениям ДФЕС Европейский Союз признается компетентным заключать международные договоры и соглашения, если (1) они прямо предусмотрены учредительными актами, (2) необходимы для осуществления целей, закрепленных в учредительных договорах или предусмотренных актами вторичного права. Они также могут заключаться в тех случаях, когда постановление Совета вынесено по вопросам, прямо не предусмотренным в учредительных актах, но затрагивающим общие вопросы права (когда легитимного основания для вынесения решения нет, но оно представляется необходимым для реализации задач и целей Европейского Союза).

Несколько перестраивается процедура заключения международных договоров. Решение о начале переговоров выносит Совет ЕС. Он же дает необходимые директивы переговорщикам, принимает решение о подписании и заключении договора. Предложение об открытии переговоров вносится Европейской комиссией или, если речь идет о сфере ОИПБ, Высоким представителем. Совет ЕС может также создать одновременно с решением об открытии переговоров специальный комитет, который выполняет консультативные функции и в определенной мере контролирует ход переговоров. За пределами сферы ОИПБ заключение договоров предполагает участие Европарламента. В строго определенных случаях (они перечисляются в ст. 218 ДФЕС) необходима апробация со стороны Парламента. В остальных случаях решение принимается после консультации с Парламентом.

На основе ДР расширяется в определенной мере и юрисдикционный контроль за переговорным процессом и заключением договоров. Вводится и подтверждается процедура, напоминающая процедуру конституционного контроля, существующую в большинстве демократических государств. Договор о реформе предусматривает, что основные субъекты переговорного процесса -- Европарламент, Совет и Комиссия -- могут запросить Суд о наличии или отсутствии в данном договоре положений, противоречащих учредительным актам. Если Суд ЕС принимает отрицательное заключение, то договор может вступить в силу только после необходимого пересмотра проекта или если внесены соответствующие изменения в сам учредительный договор. Одно из наиболее известных отрицательных заключений было дано Судом ЕС по вопросу о возможности присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд указал, в частности, на отсутствие такого рода легитимных оснований в учредительных актах. Соответственно, необходимые изменения были внесены в них Лиссабонским договором. Пересмотр ЕКПЧ, который позволяет ЕС стать ее участником, предусмотрен Протоколом № 14 к Конвенции. Он пока тоже не вступил в силу.

К числу важных проявлений международной правосубъектности ЕС относится перенимаемая Союзом у Сообщества возможность вхождения в состав международных организаций и присоединения к действующим международным договорам. Такая практика уже имела место (вхождение в ВТО, ФАО и другие международные организации) и подтверждена действующими учредительными актами. Показательно, что в ДФЕС прямо перечисляются международные организации или органы, в деятельности которых участвует ЕС. Помимо констатации уже имеющего место вхождения в международные организации, Союз также оставляет за собой право поддержания отношений и с другими международными организациями. Конкретное тому подтверждение -- уже упомянутое постановление ДР о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признание ipso facto обязательной юрисдикции ЕСПЧ. Постановление ДР тем более интересно, что оно уточняет и решение вопроса об общих принципах права ЕС.

Делись добром ;)