Договорные отношения и становление гражданского общества

Р.И.Султанов,

депутат Государственной Думы

Создавая основы нового, современного общества, человечество по­степенно перестает ориентироваться лишь на количественный рост мате­риальных составляющих общественного богатства. Происходит смена приоритетов не только в экономическом росте, но и в социальной полити­ке. Она становится более гибкой и не сводится к защите интересов «вооб­ще» граждан, а ориентируется на формирование благоприятных условий для реализации интересов всех местных сообществ. Данный процесс про­текает в Российской Федерации болезненно ввиду сопротивления цен­тральной бюрократии росту влияния субъектов Федерации на принятие решений, которые ранее входили в прерогативу Центра, неприятия ею са­мого факта существования интересов местных сообществ, не говоря уже об их признании как одного из факторов умножения общественного богат­ства.

Развитие унитарного государства в демократическую федерацию -процесс, соответствующий глубоким качественным изменениям, которые происходят вовсем мировом сообществе. Задача российских политиков -своевременно учитывать эти изменения в практике государственного строительства. Безпостоянного внимания к нормам и принципам федера­тивного устройства лозунг федерализации может превратиться, как свиде­тельствует историянашей страны, в нечто дурное по своим последствиям и станет прикрытием унитарной государственности, кризис которой ивы­звал к жизни необходимость радикальных перемен.

Федерализм в условиях России - краеугольный камень в строитель­стве современного демократического государства, Он дает простор дивер­сификации форм контроля над публичной властью и возможность ее огра­ничения с помощью распределения ответственности и компетенции между федеральным Центром и нижестоящими уровнями государственной вла­сти. Можно сказать, что федерализм хорош уже тем, что приближает но­сителей власти, политиков к рядовым гражданам посредством организа­ции принятия решений на том уровне, где, собственно, и возникает по­требность в их принятии.

Федеративная организация государства гораздо эффективнее, чем унитарная, в плане учета интеграционных запросов разнородных частей общества. Приэтом она сохраняетих самостоятельность и, что не менее

важно, в России она соответствует парадигме самоидентификации, кото­рая традиционно учитывает как чисто территориальный, так и националь­но-территориальный принцип. Не надо их противопоставлять, и, тем бо­лее, ратовать за переход к чисто территориальной организации управле­ния, поскольку помимо восстановления культурной памяти, духовной ос­новы жизни народов, давших название республикам - национально-территориальным образованиям, признанным Конституцией Российской Федерации в качестве суверенных государств в составе Федерации, они противодействуют риску злоупотребления властью Центром.

Советский опыт сочетания административно-территориального под­хода с национально-территориальным в целом можно оценить положи­тельно. Такое государственное устройство для исторической России носи­ло прогрессивный характер, дало ее народам надежду насамосохранение и развитие. Другое дело, что надежда эта не вполне оправдалась, главной причиной чего была конкретная практика национальной политики, ока­завшаяся далекой от декларированных целей.

Движение России к современным формам федерализма диктуется объективными факторами: огромными размерами ее территории и много­национальным составомнаселения, существованием регионов с компакт­ным проживанием народов, стремящихся иметь те или иные формы своей национальной государственности. Единство и территориальная целост­ность обновляющейся России могут быть обеспечены только последова­тельной децентрализацией государственной власти, ибо, когда вся власть сосредоточена в Центре,ею невозможно распорядиться эффективно. Фе­дерализация - непрерывное движение, цель которого - формирование ре­альных федеративных отношений, построенных на действительном балан­се интересов Центра и субъектов Федерации, их солидарной ответственно­сти за демократическое развитие России, в которой права человека и права народов не противопоставлены, а дополняют друг друга.

Федеративный договор дал пример разумного компромисса интере­сов Центра и субъектов Федерации, цивилизованного решения проблем. Онне только закрепил уже сложившийся баланс их интересов, а,во-первых,гарантировал самоуправление народов, проживающих в субъ­ектах Федерации от неоправданного вмешательства Центра, и, во-вторых, гарантировал Федерацию отдействий, ведущих к разрушению единого государства.^:

Договоры субъектов Федерации с Центром оразграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий можно рассматриватькакправовое средство обеспечения субъектами Федерации ихстатуса, планку разумнойсуверенизации, к которой они приближаются и которую

сообща приподнимают в рамках Конституции РоссийскойФедерации,разрешаяпрактические вопросы реализации своегостатуса.

Главный пороктрадиционного устройства России состоял в том, что права субъектов Федерации определялись Центром. Между тем реальный федерализм требует обратного порядка: определение перечняполномочий Федерации, за рамки которого Центр выходить не может. Неслучайно подход к обновлениюФедерации у ряда субъектов Федерациистроится на идее наделения Центраполномочиями, делегируемыми ему субъектами Федерации. Их беспокоит тот факт, чтоЦентр подминает субъекты Феде­рации под себя,добивается, чтобы они легитимировали «демократиче­ский» центр - неменее жесткий,чем прежний «имперский». Субъекты Федерации хотят и должны иметьгарантию защиты от политиков Центра, с трудом отвыкающихот унитаристского менталитета уходящей эпохи. Совершенно очевидно, чтообъем самостоятельных полномочий субъектовФедерации,пределы и формы той властной деятельности, в которую не могут вторгатьсяфедеральные органы власти и управления - не столько юридическая, сколькополитическая проблема, ставшая камнем преткно­вения в отношенияхфедерального центра с республиками и целыми ре­гионами.

Когда политики, ратующие за укрепление единства России, вразнос критикуют Конституцию РоссийскойФедерации, Конституции республик в еесоставе, процесс подписания договоровмежду Центроми субъектами Федерации, они извращают суть федерализма. Их требование создания симметричной федерации невыполнимо, да и сам принцип правовой сим­метрии недостаточен для обеспеченияжизнеспособности федерации. С одной стороныКонституция Россииисходит изтого, что все субъекты Федерации равноправны. Сдругой, - она определяет республики госу­дарствами. Стремление игнорировать объективные факторы путем искус­ственного выравнивания правового статуса всех частей федерации прино­сит только вред. Учетнационального и регионального факторов - необхо­димое требование демократического устройства любого государства, неза­висимо от размера национальных групп,проживающих а нем.

Особыеправа республик естественны и уместны для нашей асим­метричной федерации. Признание особогостатуса республик в составеРоссийскойФедерации связано с признанием ихисключительных полно­мочий в определенных сферах, в первую очередь в проведении демогра­фической и культурной политики. В этом случае руководство республикиобязываетсяучитывать и может учитывать реальные интересы конкретной этнокультурной группы, а также представляет в ее распоряжение набор средств, необходимых для обеспечения этническойсохранности и даже

для проведения антнассимиляционных мерна территории республики. Федерализм для россиян пока не стал нормативным принципом, хотявсе политики призывают их следовать ценностям демократического плюра­лизма. Демократия порождается компромиссами и сама порождает четкие легальные структуры политической жизни. Демократия диктует установкунадиалог, рациональное понимание каждым участником политической игры своего «интереса», стремление разумно сочетать его синтересами других. Политика - этоискусство приобретения всего,что только можнополучить спомощью посредничества и компромисса на благо той заинте­ресованной группы, которую выпредставляете. Компромисс - это не толь­косамодостаточный политический идеал, но еще и весьма существенное отличительное свойство демократии какформы правления.

Федеративное государство базируется на гарантии суверенности субъектов Федерации для самостоятельного решения ими вопросов в рам­ках своей компетенции. Проблема баланса власти Центра и субъектов Фе­дерации находит выражение в разграничении полномочий между ними и решается путем закрепления предметов исключительного ведения и пол­номочий Федерации, сферы общих предметов ведения Федерации и субъ­ектов и исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Фе­дерации.

Федеративные структуры необходимы для проведения в жизнь принципов демократии и защиты прав человека, но, как и другие социаль­ные институты, автоматически они не работают. Жизнь ставит целый ряд серьезных вопросов: какие механизмы нужны на федеральном уровне, , чтобы обеспечить соблюдение демократических принципов в каждом субъекте Федерации? Какими должны быть административные структуры, чтобы существовали не просто местные и региональные органы управле­ния, но реальная демократия на местах и в регионах?

Проблем много. В данном случае можно отметить лишь три кон­кретных вопроса. Прежде всего, это вопрос о разделении властных полно­мочий и ответственности между Центром и субъектами Федерации. Вто­рой вопрос - регулирование конфликтов, касающихся властных полномо­чий, третий - способы и пределы администрирования в федеративном го­сударстве. Сама Конституция Российской Федерации предусматривает со­стязательность между тремя источниками власти: собственно Конституци­ей, Федеративным договором и соглашениями или договорами, которые могут заключаться между Федерацией, с одной стороны, и отдельными ее субъектами, - с другой. Существенной частью современного федерализма является отсутствие у Центра монополии на формирование федеральных законов.

Это очень важнаячерта федеративного устройства, общий прин­цип политического порядка, именуемого демократическим: любой орган, наделенный властью, должен признавать властные полномочия других ор­ганови считаться с этими полномочиями.

Вторая проблема - разрешение спорови конфликтов между Феде­рациейи ее субъектами. Навопрос - должны ли ихспоры о полномочиях и компетенции сторонпредставляться для разбирательства в Конституцион­ный суд или разрешаться совместными усилиями сторон в ходе консуль­таций, переговоров, в том числе и с участием посредников? - можно от­ветить, чтона практикесложилась некаясмесь переговорных и судебных процедур разрешения споров - и это правильно, поскольку уменьшаетопасностьпридания Конституционному суду роли политической дубинки.

Последняя проблема касается исполнения законов, проведения их в жизнь. Это вопрос единства исполнительной власти, предусмотренный статьей 72 Конституции Российской Федерации, которая гласит: органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации составляют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Нельзя сейчас предсказать, к чему этот конститу­ционный принцип «единства» приведет в будущем. Памятуя о прошлом, можно предположить, что легче всего сформировать структуру, при кото­рой федеральные органы исполнительной власти будут стремиться к «то­тальному» присутствию во всех регионах Российской Федерации и в ре­зультате возникнет дорогостоящая система «двоевластия», чреватая дуб­лированием административных функций и конфликтами по вопросам компетенции. К сожалению, в России заметна тенденция вмешательства органов федеральной исполнительной власти в деятельность любых орга­нов исполнительной власти, что влечет за собой риск нарушения само­стоятельности субъектов Федерации.

Пункт 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, указываю­щий вчисле регуляторов разграничения предметов ведения и полномочий Конституцию, Федеративный договор и «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий», входит в главу I «Основы конституци­онного строя», положениям которой не могутпротиворечить положения других частей Конституции, федеральные и иные законы Российской Фе­дерации. Поскольку разграничивать можно лишь тепредметы ведения,которыеимеются у сторон договорного процесса, договоры могутизме­нять положения статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Вот почему перевод отдельных вопросов из содержания статьи 71 в совмест­ное ведение, а изстатьи 72 в ведениесубъекта Федерации является вполне конституционным актом в случае, если нет нарушений основконституци-

онного строя России. Договоры органов власти Федерации и органов вла­сти ее субъектов - своеобразные дополнения к Конституции Российской Федерации, непосредственно определяющие механизм ее реализации в субъектах Федерации и имеющие верховенство перед федеральными зако­нами. Недопустимо регулировать текущим законодательством содержание подобных договоров и заявлять, что Конституция России не действует или нарушается в сфере действия двусторонних договоров, ибо последние яв­ляются одним из предусмотренных механизмов ее реализации,

Процесс создания в России новой демократической Федерации толь­ко начинается и совершенствование Конституций Федерации и ее субъек­тов можно уподобить улице с двухсторонним движением, на которой все соблюдают принцип взаимной вежливости. Только учет специфики каж­дого субъекта Федерации, уважение к скрепляющим Федерацию догово­рам и соглашениям позволят построить в России реальное федеративное государство, основанное на согласии всех входящих в Федерацию субъек­тов. В принятых на федеральном уровне нормативных правовых актах должны быть ссылки на возможность регулирования их с учетом местных условий законами субъектов Федерации. Ранее принятые законы субъек­тов Федерации должны учитываться в федеральном законодательстве. У субъектов Федерации должно быть право не применять на своей террито­рии неудобное им решение большинства, не препятствуя его применению на территориях тех субъектов Федерации, которые с ним согласны и за него проголосовали. Это ограниченное вето не срывает принятия общего решения, но препятствует его применению вопреки воле субъекта Федера­ции на его территории.