§ 5. Субъекты ст. 46 и ст. 47 гпк (государственные органы, органыместного самоуправления, организации и граждане, участвующиев деле в защиту чужого интереса)

В предусмотренных ГПК или иным федеральным законом случаях допускается возбуждение гражданского дела по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 2 ст. 4 ГПК).

К числу таких субъектов относятся, помимо прокурора, субъекты ст. 46 ГПК (органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане). Однако основания их участия в гражданском процессе иные, чем у прокурора. ГПК 2002 г. отдельно регламентирует в ст. 47 вступление в процесс государственных органов, органов местного самоуправления с целью дачи заключения по делу.

Правовая природа участия в деле субъектов ст. 46 и ст. 47 ГПК. Участие в деле субъектов ст. 46 и 47 ГПК различается по форме (и, соответственно, условиям), процессуальным функциям, а также составу, однако их роднит общая цель участия: защита "чужого" интереса от своего имени. Основание участия в процессе данных субъектов обусловлено: (а) компетенцией в материально-правовых отношениях соответствующего органа или организации либо (б) особым - в силу прямого указания закона - общественным характером защищаемого блага (граждане, их группы, имеющие право обращаться в суд с заявлением в защиту чужих интересов). Именно этими обстоятельствами порождена их процессуальная заинтересованность, в результате чего они становятся лицами, участвующими в деле (ст. 34 ГПК).

Например, в соответствии с Законом РФ "О защите прав потребителей" обратиться в суд от своего имени в защиту прав потребителей (отдельного потребителя, группы потребителей, неопределенного круга потребителей) имеют право: федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), а также федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров или работ, услуг (п. 2 ст. 40, ст. 46); органы местного самоуправления (ст. 44, 46); общественные объединения потребителей, их ассоциации, союзы (п. 2 ст. 45, ст. 46). При этом в защиту интересов неопределенного круга лиц могут быть заявлены лишь требования неимущественного характера (о признании действий продавца либо исполнителя, изготовителя противоправными и о прекращении таких действий), что обусловлено особенностями объекта защиты*(230).

Согласно п. 2 ст. 11 ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(231) граждане имеют право предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, действуя тем самым в общественном интересе, но от своего имени. Этим же федеральным законом предусматривается право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, обращаться в суд с требованиями об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, а также об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (п. 1 ст. 12).

Возможность обращения в суд от своего имени, но в защиту "чужого" интереса предусмотрена ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(232). Так, в ситуации, предусмотренной п. 9 ст. 10 данного закона, избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием об определении срока, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должна назначить выборы. Наблюдатели вправе обжаловать действия (бездействие) избирательной комиссии (п. 9 ст. 30). Согласно п. 3 ст. 31 указанного закона с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ.

Согласно ч. 1 ст. 259 ГПК избиратели, участники референдума, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума, их уполномоченные представители, наблюдатели, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением в суд (в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений). Такого рода заявления могут быть поданы от своего имени также в защиту "чужого" и общественного интереса.

Особая социальная значимость споров о праве на воспитание ребенка обусловила наличие в Семейном кодексе норм, предусматривающих возможность обращения в суд от своего имени, но в защиту прав ребенка различных субъектов. Так, п. 3 ст. 73 СК устанавливает, что иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен близкими родственниками ребенка, органами и учреждениями, на которые законом возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей, дошкольными образовательными учреждениями, общеобразовательными учреждениями и другими учреждениями. Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и других) - п. 1 ст. 70 СК.

В приведенных примерах органы, организации и граждане инициируют процесс в чужом интересе, но от своего имени. Процессуальная заинтересованность производна от задач и компетенции в материально-правовой сфере (например, надзор за качеством и безопасностью товаров, работ, услуг; охрана прав несовершеннолетних детей) либо объясняется спецификой общественных отношений (например, всеобщность избирательного права). Функции, выполняемые данными субъектами в материально-правовых отношениях, трансформируются в особую форму участия в процессе и объясняют ее. Так, надзорные в сфере защиты прав потребителей функции антимонопольных органов обусловливают возможность возбуждения гражданского дела в случае экологических правонарушений и процессуальную заинтересованность этих органов. Функции наблюдателей, реализуемые в избирательных правоотношениях, объясняют их заинтересованность по защите общественного интереса в суде.

Возможны иные ситуации, когда процесс уже возбужден, но предмет его составляют правоотношения, "небезразличные" с материально-правовой точки зрения для компетенции того или иного органа. Речь идет о ситуациях, когда орган выполняет в материальных правоотношениях охранительные функции интересов определенных субъектов, но сам субъектом спорного правоотношения не является. Например, органы опеки и попечительства осуществляют функции охраны прав недееспособных, в том числе несовершеннолетних. При возникновении спора о праве на воспитание ребенка между родителями материально-правовая обязанность органа опеки и попечительства охранять интересы несовершеннолетних детей объясняет необходимость его участия в процессе в интересах ребенка и природу процессуальной заинтересованности данного органа. Во вне эта заинтересованность выражается во вступлении в процесс с целью дачи заключения по делу (п. 2 ст. 66, п. 2 ст. 70, п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 73, п. 1 ст. 78 СК). Аналогичным образом может быть объяснено вступление в процесс того или иного органа для дачи заключения по делу и в других случаях. Например, согласно п. 3 ст. 40 Закона "О защите прав потребителей" уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), а также иные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей, могут быть привлечены судом к участию в деле или вступить в процесс по своей инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц для дачи заключения в целях защиты прав потребителей.

Рассмотрим особенности участия субъектов в защиту "чужого интереса" в зависимости от процессуальной формы участия. Таких форм ГПК предусматривает две: (а) возбуждение процесса от своего имени (ст. 46 ГПК) и (б) вступление в уже начатый процесс для дачи заключения по делу (ст. 47 ГПК).

Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 46 ГПК). Обращаться в суд от своего имени, но в защиту интересов других лиц вправе органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане только в случаях, прямо предусмотренных законом. Объектом защиты могут быть как права, свободы или законные интересы конкретного гражданина, так и интерес общественный (неопределенного круга лиц). При этом обращение в интересах определенного лица возможно лишь по его просьбе. Заявление в защиту общественного интереса, равно как в интересах недееспособного (также и несовершеннолетнего) предъявляется независимо от просьбы гражданина или его законного представителя.

Обратим внимание: закон не устанавливает процессуальной формы просьбы гражданина, она может быть выражена как устно, так и в заявлении, обращенном конкретному органу, который по закону праве возбуждать гражданский процесс в "чужом" интересе.

Важно, чтобы такая просьба была отражена в исковом заявлении (заявлении), предъявляемом в суд. Вместе с тем ГПК не предусматривает каких-либо негативных последствий для возбуждения процесса, если в заявлении, поданном от имени органа, на наличие такой просьбы не указывается. Думается, это законодательное упущение. Во всяком случае, основания для отказа в принятии заявления (ст. 134 ГПК), равно как и для возвращения заявления (ст. 135 ГПК) отсутствуют. В качестве временного решения можно было бы предложить самый "мягкий" вариант - оставление заявления без движения (ст. 136 ГПК), хотя и это представляется не слишком корректным с точки зрения действующих процессуальных правил.

Напротив, совершенно четко законодатель, обеспечивая принцип диспозитивности, требует, чтобы в суд обращались только те субъекты ст. 46 ГПК и только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Судья отказывает в принятии искового заявления (заявления), если оно предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым ГПК или другими федеральными законами не предоставлено такого права (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Субъектов ст. 46 ГПК следует отличать от судебных представителей: последние всегда действуют от имени другого лица, а не от своего имени.

Согласно ч. 2 ст. 46 ГПК лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа органов, организаций или граждан поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска, наступают процессуальные последствия, предусмотренные ч. 2 ст. 45 ГПК.

В данных положениях очевидно сходство процессуального статуса субъектов ст. 46 ГПК со статусом прокурора в гражданском процессе, обратившегося в суд в защиту "чужого" интереса. Точно так же стороной в деле будет являться тот, в защиту прав и законных интересов которого процесс возбужден, но не заявитель. Субъекты ст. 46 ГПК наделяются правами и обязанностями истца, но им не становятся, поскольку не являются предполагаемыми субъектами спорного материального правоотношения, ставшего предметом гражданского процесса.

Обладая в процессе исключительно процессуальной заинтересованностью, субъекты ст. 46 ГПК реализуют все права и обязанности, обусловленные действием принципа состязательности и предусмотренные ст. 35 ГПК для лиц, участвующих в деле. Правами, связанными с распоряжением объектом процесса, они не обладают. Как и прокурор, субъект ст. 46 ГПК вправе отказаться от поддержания заявления (но не от иска), к нему нельзя предъявить встречный иск, на него не могут распространяться последствия вынесенного и вступившего в законную силу судебного решения по делу. Если лицо, в защиту прав или законных интересов которого возбуждено дело, или его законный представитель от иска не отказывается, а субъект ст. 46 ГПК отказался поддерживать заявление, процесс продолжается.

В судебном заседании субъекты ст. 46 ГПК дают объяснения первыми (ст. 174 ГПК) и первыми выступают в судебных прениях (ст. 190 ГПК). Реализуя обязанность доказывания и право доказывания, они участвуют в доказательственной деятельности как по наполнению дела доказательственным материалом, так и в исследовании доказательств в судебном заседании. Так, они вправе выражать мнение по поводу последовательности исследования доказательств (ст. 175 ГПК); задавать вопросы другим участвующим в деле лицам, свидетелю, эксперту, специалисту (ст. 174, 177, 187, 188 ГПК).

Как участвующие в деле лица, субъекты ст. 46 ГПК вправе обжаловать судебное постановление в вышестоящий суд по общим правилам, установленным ГПК.

В современной доктрине распространено суждение о том, что субъекты ст. 46 ГПК суть процессуальные истцы*(233). Во всяком случае, к числу таковых относят органы, которые возбуждают дело в чужом интересе, основываясь на своей компетенции в материально-правовой сфере*(234). Термин "процессуальные истцы" если и может быть употребим, то исключительно в образном значении. Сущности института ст. 46 ГПК он не выражает. Законодательство не знает фигуры "процессуальный истец", а понятие стороны не может быть "расщеплено" на две самостоятельные составляющие. Теория "процессуального истца" гносеологически производна от процессуальной теории иска (как исключительно процессуального обращения к суду о защите). На наш взгляд, такое понимание "размывает" сущность иска*(235).

Субъекты ст. 46 ГПК - самостоятельные субъекты гражданского процесса. Это участвующие в деле лица, обладающие собственным процессуальным статусом, производным от выполняемой ими функции.

Участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу (ст. 47 ГПК). Вступить в процесс с целью дачи заключения по делу могут только те государственные органы или органы местного самоуправления, в чьей компетенции находятся определенные вопросы материально-правового характера, связанные с предметом данного процесса.

Субъекты ст. 47 ГПК могут вступить в дело до принятия решения судом первой инстанции, т.е. на стадии подготовки дела к судебному разбирательству и на стадии судебного разбирательства. Они могут участвовать в деле как в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 1 ст. 47 ГПК), так и в иных необходимых случаях (ч. 2 ст. 47 ГПК). Если участие органа в конкретном деле предусмотрено федеральным законом, орган вступает в дело по своей инициативе или по ходатайству лиц, участвующих в деле, либо привлекается к участию в деле по инициативе суда. Если федеральным законом участие органа в гражданском деле не устанавливается, суд может признать необходимым такое участие и привлечь по своей инициативе соответствующий орган для дачи заключения по делу. Данный вопрос решается в стадии подготовки дела к судебному разбирательству при определении состава лиц, участвующих в деле (ст. 148 ГПК).

Обратим внимание: усмотрение суда о "необходимом случае" должно строиться на объективных предпосылках.

Такими предпосылками выступают:

характер материального правоотношения - предмета процесса;

компетенция органа в материальных правоотношениях.

Не случайно в ч. 1 ст. 47 ГПК оговорено, что органы дают заключение по делу "в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".

Например, ст. 78 СК предусматривает обязательное участие органа опеки и попечительства при судебном рассмотрении споров, связанных с правом на воспитание детей (дела об определении места жительства ребенка, об участии в воспитании ребенка отдельно живущего родителя, об ограничении родительских прав, о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах). Орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК). ГПК обязывает орган опеки и попечительства участвовать в делах особого производства об усыновлении ребенка (ст. 273), о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284). Суд может признать необходимым участие органа опеки и попечительства, например, в деле о признании сделки купли-продажи жилого помещения недействительной, если предметом процесса охватываются также права несовершеннолетних детей, а интересы их законных представителей (родителей) могут, по мнению суда, не совпадать с интересами детей.

Будучи участвующими в деле лицами, субъекты ст. 47 ГПК обладают всеми процессуальными правами и обязанностями, установленными ст. 35 ГПК. В судебном заседании они вправе задавать вопросы другим участвующим в деле лицам (ст. 174 ГПК), а также свидетелям (ст. 177 ГПК), эксперту (ст. 187 ГПК), специалисту (ст. 188 ГПК). Заключение органа по делу дается после исследования всех доказательств и заключения прокурора (если он участвовал в деле) - ст. 188 ГПК.

Заключение органа по делу имеет значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Вместе с тем мнение органа, выраженное в его заключении, не является судебным доказательством. Оно не обязательно для суда, но несогласие с ним суд должен мотивировать в судебном решении.

Как участвующее в деле лицо, субъект ст. 47 ГПК вправе обжаловать судебное постановление по делу, в котором он участвовал, на общих основаниях.