§ 7. Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парламента – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ, исходя из принципа разделения властей. Полномочия парламента не дублируют полномочий исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это:

– принятие законов,

– утверждение государственного бюджета,

– определенный контроль за исполнительной властью. Две первые функции практически нигде и никогда не подвергались сомнению, в то время как третья – породила различные подходы При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а главное – включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В президентской республике такого права у парламента нет, но парламент в разных формах участвует в формировании исполнительных органов государственной власти и имеет определенные возможности влиять на исполнительную власть.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 473

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. При различных подходах такая предметная компетенция может оказаться абсолютной или ограниченной. В Великобритании, например, для парламента не существует никаких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем определяется его безусловное верховенство в системе органов государства. Формально на аналогичных позициях стояли конституционные системы тоталитарных государств Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами перечня – прерогатива Правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ордонансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в конституциях ряда стран точного перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, часто предназначено не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопросов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган власти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо запрещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитарных государств.

В федеративных государствах определение предметной компетенции – дело более сложное, поскольку власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, т.е. между федерацией и ее субъектами. Поэтому требуется иметь ясный водораздел между предметами ведения всех законодательных органов. В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе закрепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все другие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает проблему по-другому: он не только делит вопросы законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает

их совместную компетенцию, т.е. круг вопросов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в статьях 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако круг вопросов, составляющих понятия «ведения РФ» и «совместного ведения РФ и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку по предметам ведения и совместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федеральные органы государственной власти (Конституционное Собрание, Президент РФ и Правительство РФ, другие федеральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим согласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание принимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую направленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106) бюджет, налоги и сборы,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 475

война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).

Так решается проблема предметной компетенции Федерального Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетенцией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всего отражает стремление законодателя привлечь к участию в решении наиболее важных вопросов жизни государства как органы исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномочий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различных органов власти Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (каждый со своими полномочиями): Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Специальная компетенция, кроме того, предусматривает исключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государственная Дума вправе собственным решением объявить амнистию. Только Совет Федерации может назначить выборы Президента РФ и т.д. Рассмотрим специальную компетенцию каждой палаты Федерального Собрания.

Специальная компетенция Совета Федерации. Эта компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы.

а) Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 476

(представительными) органами государственной власти каждого из этих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъектами Российской Федерации предварительно прорабатывается в Комитете по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. После того как Комитет вынесет заключение, проводится заседание Совета Федерации, на которое приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Это постановление является окончательным, оно направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

б) Утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. Если чрезвычайное положение вводится Президентом РФ на территории субъекта РФ, то вместе с указом Президента РФ в Совет Федерации направляется документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта РФ на введение на его территории чрезвычайного положения.

Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения рассматривается Советом федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представления в палату соответствующего указа. Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Фе-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 477

дерации. Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется в соответствующие органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. В случае окончательного неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения действие указа прекращается с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения.

в) Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Этот вопрос решается в соответствии с Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению мира и безопасности» от 23 июня 1995 г.

Совет Федерации собирается на заседание для рассмотрения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ не позднее чем на пятый день с момента поступления в Совет Федерации обращения Президента РФ. На заседание приглашаются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр обороны, начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, министр внутренних дел, министр иностранных дел, руководитель Федеральной службы безопасности и руководитель Федеральной службы внешней разведки РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации в течение двух дней со дня его принятия направляется Президенту РФ.

Примером реализации Советом Федерации этого своего полномочия является Постановление от 19 декабря 1995 г. об использовании контингента Вооруженных Сил РФ в миротворческой операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине. Рассмотрев обращение Президента РФ, Совет Федерации постановил дать согласие на использование до 31 января 1997 г. воинского контингента численностью до 1600 человек.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 478

г) Назначение выборов Президента Российской Федерации.

Основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Досрочные выборы в случае отставки Президента РФ или его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия назначаются Советом Федерации в недельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. В случае принятия решения об отрешении Президента РФ от должности Совет Федерации назначает досрочные выборы Президента РФ в день принятия указанного решения.

д) Отрешение Президента РФ от должности.

Совет Федерации вправе отрешить Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации немедленно направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсуждения включается первым в повестку дня заседания,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 479

созываемого в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда РФ. О дате заседания, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, извещаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого слово предоставляется Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту РФ либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. Если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется также постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции Российской Федерации решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ.

е) Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Эти конституционные полномочия Совета Федерации дополняются п. 7 Положения об Экономическом Суде Содру-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 480

жества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., в соответствии с которым судьи Экономического Суда Содружества Независимых Государств назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда РФ.

Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о назначении на должность судей в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления. Кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур, представленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то на вакантные должности судей Президент РФ в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ, Председатель Совета Федерации приводит к присяге лиц, назначенных на должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба Российской Федерации и Государственного флага Российской Федерации Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне, положив руку на текст. Конституции Российской Федерации. Присягу судей Конституционного Суда все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации Председатель Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После принесения судьями Конституционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн Российской Федерации.

ж) Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Прези-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 481

дент РФ. Если представленная кандидатура не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение тридцати дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент РФ представляет новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора Российской федерации также оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ, или предложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ Совет Федерации принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий.

з) Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Р Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 482

Кандидат считается назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Все назначения на должности оформляются постановлениями Совета Федерации Вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ

и) Назначение членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Кандидатуры для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Назначение производится тайным голосованием Назначение на должность членов Центральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации

к) Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других правовых актов. Не может быть направлено в Конституционный Суд РФ обращение Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Совет Федерации принимает постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Согласно Конституции РФ запрос о соответствии Конституции нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета Федерации В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества, субъекта РФ, который они представляют.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 483

Специальная компетенция Государственной Думы. Эта компетенция, или вопросы ведения Государственной Думы, установлена в ряде статей Конституции РФ (в основном в ст. 103) и федеральных законов Регламент Государственной Думы предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы.

а) Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

Государственная Дума рассматривает официально представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения представления. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы. Согласие на назначение считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. По результатам тайного голосования принимается постановление

В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение недели вправе представить третью кандидатуру.

б) Выражение недоверия Правительству РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ Предложение о выражении недоверия может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству РФ в недельный срок после его внесения во внеочередном порядке. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым голосованием (палата вправе принять решение о поименном голосовании). Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 484

В случае если Президент РФ не согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государственная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении такого недоверия. Председатель Правительства РФ может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Обсуждение этого вопроса проводится в общем порядке. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением Если же решение о доверии не принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ.

в) Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.

Кандидатуры на эту должность предлагаются Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями Государственной Думы. Уполномоченный по правам человека назначается на пятилетний срок и не более чем на два срока подряд.

Кандидат на должность Уполномоченного по правам человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. О назначении Уполномоченного по правам человека принимается постановление. Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека Государственная Дума принимает постановление

г) Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляются Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Назначение производится на первой сессии Государственной Думы первого созыва, а в последующем – на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 485

Председатель Счетной палаты и аудиторы считаются назначенными, если за каждого из них проголосовало большинство от общего числа депутатов. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности этих должностных лиц принимается постановление.

д) Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Кандидатура на должность Председателя Центрального банка РФ представляется Президентом РФ Назначение производится на сессии Государственной Думы, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Центрального банка РФ Кандидатура на должность Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам, который выносит свое заключение, представляемое Государственной Думе. Кандидат выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности, отвечает на вопросы. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура отклонена палатой, назначение на должность считается несостоявшимся. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры производится на ближайшем после ее представления Президентом РФ заседании Государственной Думы.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка решается по представлению Президента РФ. Решение об этом принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Если же решение об освобождении от должности не принято, освобождение от должности считается несостоявшимся.

е) Выдвижение обвинения против Президента РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, а также обоснование его причастности к этому преступлению. Предложение о выдвижении обвинения направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 486

преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10–12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение.

По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Если предложение о выдвижении обвинения не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 487

ж) Объявление амнистии.

Амнистия (греческое «забвение», «прощение») – освобождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования принадлежит Президенту РФ).

Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов.

Постановление об объявлении амнистии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Оно, естественно, не требует утверждения главы государства и может приниматься против его желания. Постановление подлежит официальному опубликованию в течение трех дней и сразу же вступает в силу.

Амнистия объявлялась Государственной Думой в феврале – марте 1994 г. в связи с принятием новой Конституции РФ и в целях «национального примирения, достижения гражданского мира и согласия», а также в марте 1997 г. в отношении лиц, совершивших общественно-опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике.

з) Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) Государственная Дума может обращаться с ходатайствами в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы, предусмотренным в ст. 125 Конституции РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ не может направляться в связи с делами, находящимися в производстве Конституционного Суда РФ.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится фракцией, депутатской группой или

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 488

комитетом Государственной Думы. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов депутатов. Предложение об обращении с ходатайством в Конституционный Суд по разрешению дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и по другим вопросам, предусмотренным ст. 125 Конституции РФ, может внести фракция, депутатская группа, а также инициативная группа депутатов Государственной Думы, насчитывающая не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 чел.). В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень подписей запрашивающих с указанием фамилии, имени и отчества каждого депутата.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом ежегодно обычно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации субъектам федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др. Идеальный бюджет призван свести доходы и расходы без дефицита с тем, чтобы у страны не было государственного долга,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 489

но добиться этого ни одной стране не удается. Поэтому принятие бюджета всегда и везде порождает политические осложнения.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам ведения Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Действующий в настоящее время Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. детально регламентирует бюджетный процесс, т.е. деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. В этом процессе по смыслу закона значительные полномочия отводятся Государственной Думе. Составление и исполнение бюджета являются функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета – функциями парламента.

Поскольку указанный Закон в значительной мере устарел, Государственная Дума реализует свои бюджетные полномочия на основе принимаемых ею же ежегодных законов о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Такие федеральные законы принимались в отношении федерального бюджета на 1995, 1996, 1997 и 1998 г., каждый из них учитывает специфику экономического и финансового положения в стране и перспективы на предстоящий год. Приводимый ниже в качестве примера Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» содержит следующие основные положения.

а) Внесение проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год».

Проект вносится Правительством РФ до 1 сентября 1996 г. одновременно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период, прогнозом социально-экономического развития Рос-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 490

сийской Федерации на 1997 г., основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 1997 год, порядком индексации заработной платы работников бюджетной сферы на 1997 г., проектом федеральной адресной инвестиционной программы на 1997 г. Наряду с этими и рядом других материалов о внутреннем экономическом и финансовом положении страны Думе предоставляются международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства на 1997 г., включая нератифицированные международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, программа государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1997 г., структура внешнего и внутреннего долга страны и ряд других материалов. Дополнительно от Правительства требуются предложения по упорядочению состава и численности Вооруженных Сил и других войск, а также обоснование конкретных норм бюджетного финансирования каждого федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся Вооруженные Силы и другие войска, а также итоги исполнения федерального бюджета за десять месяцев 1996 г. Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.». Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда, о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на 1997 г.

Центральный банк РФ до 1 октября 1996 г. представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 г.

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 31 августа 1996 г. Проект направляется в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам для подготовки заключения, в соответствии с которым проект принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку. Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г « подлежит возвращению на доработку в Правительство РФ.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 491

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников покрытия дефицита федерального бюджета. Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны.

В отличие от других законов Государственная Дума рассматривает проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на 1997 г. должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении, федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.»

б) Рассмотрение проекта закона в первом чтении.

В течение 45 дней со дня внесения проекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. На этой стадии Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1997 г. в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. К этим характеристикам относятся доходы федерального бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджета РФ, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, размеры несбалансированности (дефицита) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на 1997 г. и источники покрытия дефицита, общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 20 дней со дня внесения проекта закона комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по проекту закона с предло-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 492

жениями о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. В течение этого же периода субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по основным характеристикам федерального бюджета. На основании заключений комитетов, поправок субъектов права законодательной инициативы по основным характеристикам федерального бюджета на 1997 г. Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту закона, а также проект постановления Государственной Думы «О принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета на 1997 г.» и представляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы.

При рассмотрении проекта закона в первом чтении на пленарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по экономической политике и Комитета по бюджету и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. В случае отклонения проекта Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, или вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку Предусматривается также возможность поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения проекта закона и передачи его в согласительную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая указанные характеристики с внесенными на рассмотрение Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, программой государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1997 г. в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета.

По итогам рассмотрения проекта закона в первом чтении принимается постановление Государственной Думы «О принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета на 1997 г.» Если Дума не принимает решение по основным характеристикам федерально-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 493

го бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключении Комитета по бюджету, и вносит проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г» на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня его повторного внесения в Государственную Думу.

В случае отклонения проекта закона в первом чтении Правительство РФ не позднее 20 октября 1996 г. вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации на 1997 г.», в котором утверждаются отчисления от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств по субъектам РФ.

в) Рассмотрение проекта закона во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» во втором чтении утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств по субъектам РФ. Проект закона рассматривается во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам, на основе которых Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Думы проект постановления «О принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета на 1997 г. по разделам функциональной классификации». Если Государственная Дума при рассмотрении законопроекта во втором чтении не поддерживает предложение Комитета по бюджету, она может рассмотреть на своем заседании альтернативные варианты сбалансированного распределения.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 494

расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации, предварительно рассмотренные Комитетом по бюджету, имеющие заключение Правительства РФ.

В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах РФ Государственная Дума направляет в исполнительные и законодательные (представительные) органы субъектов РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, утвержденном при рассмотрении проекта федерального закона в первом чтении, а также сведения о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств по субъектам РФ.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

г) Рассмотрение проекта закона в третьем чтении.

Проект закона рассматривается Думой в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. При рассмотрении проекта в третьем чтении Дума рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе на 1997 г. в пределах расходов, утвержденных по разделам федерального бюджета во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ на 1997 г., программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов иностранным государствам на 1997 г. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по показателям федерального бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам указанного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и направляет их в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по подлежащим рассмотрению вопросам проводится на совместных заседаниях комитета по

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 495

бюджету и соответствующего профильного комитета. При этом голосование поправок проводится комитетами раздельно Решение считается принятым, если результаты голосования комитетов совпадают. На пленарном заседании Государственной Думы при рассмотрении проекта закона в третьем чтении рассматриваются поправки, поддержанные или отклоненные Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом. Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным комитетами, не должна превышать суммы расходов по соответствующему разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета Поправки, по которым имеются разногласия, выносятся на голосование на пленарном заседании Государственной Думы.

д) Рассмотрение проекта закона в четвертом чтении. Государственная Дума рассматривает проект закона в четвертом чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении При этом рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы сначала рассматриваются поправки к законопроекту, утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, а затем законопроект ставится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» в соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Рассмотрение закона Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ.

В случае непринятия проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» до 1 января 1997 г. федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификаций ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 г до принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г». Государственная Дума также может принять Федеральный закон «О финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале 1997 г.». В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюджетных средств в соответствии с указанным Федеральным законом.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 496

Такова строгая стадиальная последовательность принятия федерального бюджета Российской Федерации Федеральное Собрание ежегодно принимает также закон об исполнении федерального бюджета. По ходу исполнения принимаются постановления. Например, Постановление Совета Федерации от 10 апреля 1996 г., принятое после заслушивания и обсуждения информации Правительства РФ, отметило, что сложилась крайне неудовлетворительная ситуация с исполнением Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 г.», особенно в части обеспечения поступления налоговых платежей, взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ, финансирования расходов на народное хозяйство и реализацию социальных программ. Совет Федерации в связи с этим предложил (рекомендовал) Правительству принять определенные меры Совет Федерации неоднократно отклонял принятые Думой финансовые законы на том основании, что они принимались без заключения Правительства РФ.

В осуществлении оперативного контроля за исполнением федерального бюджета Федеральному Собранию оказывает помощь создаваемая им Счетная палата РФ. Этот орган, действующий на основе закона, проводит свою работу независимо, но отчитывается перед обеими палатами. Государственная Дума и Совет Федерации вправе давать ей поручения и рекомендации. Отчеты об исполнении бюджета представляются палатам ежеквартально.

Важным направлением деятельности Федерального Собрания в финансовой области является принятие законов о налогах и сборах. Данное полномочие прямо закреплено в ст. 75 (ч. 3), в которой устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения могут устанавливаться только федеральным законом. Действующий Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. (с поправками) устанавливает, что виды налогов, налоговые ставки, льготы по всем налогам и др. устанавливаются законодательным органом.

Принятие налоговых и других финансовых законов, однако, осуществляется Федеральным Собранием при соблюдении важного условия Конституция РФ (ч. 3 ст. 104) установила, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Этим

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 497

достигается взаимодействие законодательной и исполнительной властей с целью не допустить введения сверхбюджетных расходов и стабилизировать бюджет.

Федеральное Собрание принимает ряд других финансовых законов. Так, оно утверждает бюджеты Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда занятости, Фонда социального страхования, а также исполнение бюджетов этих фондов социального назначения.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безопасности. Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или установлены в федеральных законах.

Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, по существу означающее отстранение Президента РФ от решения вопросов объявления войны и заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган.

Однако следует помнить, что в случаях агрессии или непосредственной угрозы против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение военного положения.

Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Федеральном законе «Об обороне» (ч. 4 ст. 4) Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 498

или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в оборонительных целях. Желая подчеркнуть только такой характер возможной для своего государства войны, в ряде государств (Италия, Венгрия) конституции закрепляют право не «объявления войны», а право «объявлять состояние войны». Хотя в Конституции РФ такого термина нет, следует считать, что по смыслу ее формулировок речь идет как раз об этом. Оборона определяется как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита страны в Федеральном законе «Об обороне» от 31 мая 1996 г.

Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает полную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон, который подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Указывается также, что соответствующий указ Президента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Однако конкретное содержание режима военного положения остается пока не раскрытым, поскольку предусмотренный для этого Конституцией РФ федеральный конституционный закон не принят. Полномочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и, в частности, такие, как оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и защита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Федерального Собрания в области обороны. В соответствии с этим Законом Совет Федерации:

1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;

2) рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 499

3) утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач. не по их предназначению;

4) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

2) принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предоставляет Федеральному Собранию РФ фактически ничем не ограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль федерального Собрания. Под поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в таких операциях после принятия Советом Федерации постановления о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации и в соответствии с ратифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления (ст. 10). Таким образом, Федеральное Собрание разделяет полномочия по участию Вооруженных Сил РФ в миротворческой деятельности с Президентом РФ.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и защита Государственной границы. Государ-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 500

ственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности.

Важным правовым актом, регулирующим вопросы безопасности, остается Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. В нем указывается, что обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Данный Закон предусматривал многие полномочия законодательного органа в области безопасности, однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ эти полномочия пришли в противоречие с новой Конституцией, в связи с чем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. соответствующие статьи Закона были признаны утратившими силу. В частности, федеральный законодательный орган утратил право контроля за деятельностью по обеспечению безопасности страны. Тем не менее в практику работы Совета Безопасности, создаваемого в соответствии с этим Законом, вошло приглашение Президентом РФ Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации к участию в заседаниях Совета Безопасности. Тем самым руководители палат получили возможность участвовать в принятии наиболее важных решений по вопросам безопасности страны.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней политики и международных отношений. Широкие полномочия Президента РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конституции РФ, и прежде всего осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако значительные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет

Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 501

вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов права законодательной инициативы.

Более существенным является ратификация Думой международных договоров Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской, другими необходимыми документами и материалами. Председатель Государственной Думы обязан известить депутатов палаты о поступившем на ратификацию международном договоре, а Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлекаются другие комитеты палаты Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

На заседании ответственного комитета о представленном на ратификацию международном договоре заслушивается полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе или уполномоченное Президентом РФ лицо. В обсуждении вопроса могут принимать участие приглашенные члены других комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 502

федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию возможными декларациями, заявлениями или оговорками, допускаемыми международным правом, поручениями, принимаемыми Государственной Думой протокольно. Заключение по вопросу о ратификации международного договора принимается большинством голосов от общего числа членов комитета.

Ответственный комитет направляет в Государственную Думу свое заключение и проект федерального закона о ратификации. В обязательном порядке в соответствии с компетенцией представляются заключения Комитета по международным делам, Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. При рассмотрении вопроса с докладом выступает полномочный представитель Президента РФ в палате. С содокладами могут также выступить председатели комитетов.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации международного договора, такое решение должно быть мотивировано. Если согласно ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Конституционный Суд РФ направлен запрос о

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 503

соответствии не вступившего в силу международного договора Конституции РФ.

Государственная Дума и Совет Федерации рассматривают рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ Однако практика принятия таких актов пока небогата.

Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представителей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министерства иностранных дел РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано Комитет может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствующий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение должно быть мотивировано и официально направляется на имя Президента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государственной Думе. Заключение соответствующих комитетов направляется Президенту РФ.

Палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности трех международных парламентских организаций Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Межпарламентского союза.

Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с ме-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 504

ждународными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению Совета Государственной Думы руководителям парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, принимает решения по их реализации.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, в Межпарламентской Ассамблее ОВСЕ утверждаются Государственной Думой. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат), принимаемым общим собранием парламентской группы Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с основными направлениями межпарламентского сотрудничества, которые ежегодно утверждаются палатой.

Совет Федерации может самостоятельно заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делегациями.

Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях Российской федерации в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, других международных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 505

Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы.

Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских организаций в Российской Федерации, а также членов Совета Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.

Контрольные функции Федерального Собрания. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной. Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентарной формой правления. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти.

В Российской Федерации глава государства, избираемый населением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Правительство, сталкиваясь только с одним конституционным ограничением. Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. Все другие члены Правительства при своем назначении согласия Государственной Думы не требуют Палаты Федерального Собрания осуществляют назначение только на такие должности, а значит, могут и контролировать их деятельность, которые не относятся к исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индивидуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должностным лицам органов исполнительной власти какие-либо указания или требовать отчета о деятельности Конституция РФ предоставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Думой решения о недоверии отдельным членам

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 506

Правительства. Государственная Дума первого созыва неоднократно выносила такие решения, но исполнительная власть неизменно их игнорировала Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлений в палате, такие требования (приглашения), неоднократно направлявшиеся членам Правительства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без согласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, т. к не обязывает Президента уволить Правительство в отставку, а во второй раз – при той же недостижимости цели – грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» роспуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.

Думе следует опасаться осложнения отношений с исполнительной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то она может быть распущена Президентом РФ Президент и Правительство в силу данного конституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на депутатов.

Однако существования у Думы права на выражение недоверия Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возможно представить себе политическую ситуацию, при которой Дума способна с помощью этого права свалить Правительство. Такая ситуация может сложиться в случае, если Президент РФ и Правительство РФ потерпят ряд крупных неудач. в своей политике, что резко восстановит против них общественное мнение или создаст опасность отрешения

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 507

Президента от должности. В таком случае Президент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недоверия, уволив Правительство в отставку.

Безусловным и сильным полномочием Федерального Собрания по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Собрания Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-либо специальных санкций за нарушение Правительством РФ бюджетной дисциплины. Возможность Государственной Думы повлиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о налогах, займах, изменение финансовых обязательств и др.) вносились в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контрольный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

Наряду с указанными юридическими формами контрольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказывающие воздействие на исполнительную власть. Критика правительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов, расследовательские действия комитетов и комиссий, парламентские слушания создают определенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректировать свои действия, отстранять от должностей членов Правительства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодование. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынужденным освобождать от должности министров федерального Правительства Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии, также небезразличны для исполнительной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельно-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 508

сти и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполнительной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для формирования и осуществления внутренней и внешней политики Российского государства.

Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении деятельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст. 111и 117 Конституции РФ.

Во-первых, Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на должность Председателя Правительства РФ.

Во-вторых, такая «кара» может поразить ее в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ.

В-третьих, Дума может быть распущена при выражении ею недоверия Правительству, когда инициатором постановки вопроса о доверии является сам Председатель Правительства РФ.

Роспуск Государственной Думы не может привести к бессрочному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Конституция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае роспуска Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это в определенной мере связывает Президента РФ, который вынужден учитывать состояние общественного мнения и возможность избрания политически неблагоприятного для него нового состава Думы.

Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права роспуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не допускают роспуска Думы в следующих случаях:

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 509

– в связи с выражением ею недоверия Правительству в течение года после ее избрания,

– с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации,

– в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,

– в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком часто, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно. Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Президента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, поскольку без такого ограничения отрешение Президента от должности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламентских выборов в периоды военного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие цели, да и воля народа не может проявиться адекватно. Наконец, роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае роспуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выборами и выборами Президента РФ составил бы всего 2 месяца, – ясно, что столь частое проведение выборов нецелесообразно, а избиратели могут «помочь» разрешению разногласий двух властей путем своего участия только в одних, т е. в очередных президентских выборах.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы способствуют ее стабильности и урегулированию разногласий законодательной и исполнительной властей без применения крайних мер.

Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесенным к их ведению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат федерального Собрания в ст. 102 и 103 Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления. Эти постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 510

Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционными нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие акты, принимаемые палатами.

Совет Федерации принимает постановления как по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т.д. Обычными являются формулировки «предложить Правительству», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обязательных указаний для главы государства и исполнительной власти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и игнорируют те из них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы исполнительной власти.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 24 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Важное значение имеют установленные в Регламенте понятия, используемые для определения результатов голосования при одобрении законов и принятии актов:

а) общее число членов Совета Федерации – 178 человек;

б) число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, – число членов Совета Федерации, зарегистрировавшихся во время последней перед проведением голосования регистрации;

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 511

в) простое большинство голосов – число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа членов Совета Федерации или от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании;

г) квалифицированное большинство голосов – число голосов, составляющее три четверти, две трети или три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что палата принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению:

о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

о доверии Правительству РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;

об объявлении амнистии;

о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

о запросе в Конституционный Суд РФ;

о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ;

по другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе также принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заявления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и экономического положения в стране. Однако так же, как заявления и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Государственной Думы, оказывая определенное влияние на исполнительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внешнеполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.