§ 2. Особенности производства по делам,возникающим из публичных правоотношений

Порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, подчинен общим требованиям гражданской процессуальной формы и принципам гражданского процесса. Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24-26 ГПК. Особенности судебных процедур, отличающие данный вид производства от иных видов производств в гражданском процессе, обусловлены не только спецификой предмета производства, но и закономерностями гражданской процессуальной формы.

Исторически главным критерием выделения судебного порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в вид производства послужил характер материально-правовой природы дел, составляющих предмет процесса. Именно: участники правоотношения, составляющего предмет данного вида производства, находятся по отношению друг к другу в положении субординации (а не координации, как в исковом производстве). Для такого правоотношения характерно участие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица или другого наделенного властными полномочиями в социальной сфере субъекта. Ему в правоотношении "противостоит" субъект, властными полномочиями не наделенный.

Обратим внимание, речь идет о субординационном характере конкретного спорного правоотношения.

Например, таковым очевидно является правоотношение, складывающееся между гражданином и должностным лицом, отказавшим в выдаче загранпаспорта. Но такой же - субординационный - тип отношений возникает и в случае, когда в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта обращается орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

Важно, что существо правовых связей, объединяющих спорящих субъектов в правоотношение, носит публично-правовой (но не гражданско-правовой) характер. Иногда административное, властное действие может "обрамлять" собой реализацию субъективного права в гражданских (в широком смысле) правоотношений. В таком случае речь будет идти о защите субъективного права посредством искового производства, предмет которого составит спорное гражданское правоотношение.

Например, приказом директора уволен работник, который считает данное действие незаконным. В данном случае административным актом (приказом) прекращается трудовое правоотношение, существующее между работником и организацией. Налицо - спор о субъективном праве. Соответственно, в суд следует обращаться с исковым заявлением о защите нарушенного субъективного права (трудового) в порядке искового производства, но не с заявлением об оспаривании законности приказа.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе исключает возможность спора о субъективном праве гражданском (в широком смысле). Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131, 132 ГПК. Однако если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК - в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ*(487)). Если наличие спора о субъективном праве выявилось после возбуждения дела, в ходе его судебного рассмотрения (на стадиях подготовки дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства), заявление должно быть оставлено без рассмотрения, что не препятствует заинтересованному лицу вновь обратиться в суд за защитой, но уже в исковом производстве. Такое решение отвечает сущности института оставления заявления без рассмотрения (гл. 19 ГПК). Верховный Суд РФ также рекомендует в описанной ситуации оставлять заявление без рассмотрения, но использует иной аргумент - аналогию закона: "Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части 4 статьи 1 ГПК применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263 ГПК), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства" (ч. 4 п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Таким образом, предметом производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает правовой спор в сфере публичных по своему характеру правоотношений, участники которого характеризуются неравным взаимным положением (отношения субординации).

Категория "спор о праве" не синонимична категории "правовой спор". Публичные правоотношения, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, представляют собой по общему правилу форму реализации конституционных прав и свобод. Однако их осуществление невозможно без совершения действий со стороны определенного субъекта, наделенного властными, распорядительными полномочиями в той или иной социальной сфере.

Например, согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(488) в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Правоотношение по поводу конституционного права на выбор места жительства складывается между гражданином и государством, но юридический механизм реализации данного права предполагает совершение определенных действий со стороны наделенного публичными полномочиями субъекта. Соответственно, если право гражданина нарушается решением, действием либо бездействием данного субъекта (незаконный отказ в регистрации, истребование не предусмотренных законом документов как условие регистрации и т.п.), возникает спорное правоотношение между гражданином и органом (должностным лицом органа), а гражданин вправе оспорить данное решение (действие, бездействие) в суд.

Или: реализовать принадлежащее гражданину избирательное право невозможно, не вступая в правоотношения с избирательными комиссиями. Соответственно, нарушение избирательной комиссией закона есть препятствие для реализации данного права гражданина. Устранить это препятствие и освободить правоотношение от деформации, дав возможность праву нормально реализоваться, можно, признав действия комиссии незаконными. Непосредственной судебной защите подлежит законный интерес гражданина, выражающийся в том, что "противостоящий" ему в избирательном правоотношении субъект обязан действовать в соответствии с законом. Только тогда избирательное право гражданина может быть надлежаще осуществлено. Восстановление избирательного права гражданина происходит особым способом, отличающимся от способов восстановления права при непосредственной (исковой) защите. Именно: посредством совершения комиссией действий, соответствующих закону (если комиссия незаконно отказала в регистрации кандидата, она должна отменить свое решение и зарегистрировать кандидата; если в списке избирателей неверно указана фамилия гражданина, она должна внести соответствующие изменения в список и т.д.). Все эти и другие действия, связанные с реализацией компетенции избирательной комиссии, составляют необходимый элемент в механизме реализации гражданином конституционного права избирать и быть избранным. Это право существует по отношению к государству, но не к избирательной комиссии. Оспаривается же в суде законность действий избирательной комиссии, нарушающей право гражданина. Соответственно, имеет место не спор о субъективном праве, но правовой спор, предметом которого выступает законный интерес. Такого рода конструкция свойственна только опосредованному механизму защиты.

Необходимость "уравновесить" субординационные в предмете процесса отношения - с тем, чтобы в ходе судебной защиты заинтересованные лица были процессуально равноправны, - вызвала потребность в дополнительных процессуальных гарантиях для более "слабой" в материальных отношениях стороны. Такие гарантии выразились в усилении публичных начал в методах судебной защиты, в процедурах рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. Именно:

а) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК);

б) суд в данном виде производства не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК);

в) суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК);

г) гражданин как "слабая" сторона материального (субординационного по характеру) правоотношения освобождается от необходимости доказывать незаконность оспариваемого им акта, решения, действия или бездействия; напротив, обязанность доказать законность оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается законом на орган или лицо, принявшие данный акт, решение или совершившие оспариваемое действие (бездействие), - ч. 1 ст. 249 ГПК;

д) законная сила судебного решения не имеет субъективных пределов (исключение из общего правила): после вступления в законную силу решения по делу, возникшему из публичных правоотношений, не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям (ст. 250 ГПК).

Обратим внимание на несовпадение правил ст. 248 и 250 ГПК, на основе которых может быть сделан вывод о тождестве заявлений и дел, возникающих из публичных правоотношений. Согласно ст. 248 ГПК судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. В ст. 250 ГПК установлено, что после вступления решения в законную силу нельзя заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Напомним, что для внешнего тождества иска важно совпадение трех элементов - сторон, предмета иска и основания иска. На наш взгляд, по общему правилу для тождества заявлений также необходимо совпадение предмета и основания. Однако поскольку суд не связан основаниями заявленного требования (ч. 3 ст. 246 ГПК), он проверяет, не нарушаются ли права и свободы гражданина оспариваемым решением (действием, бездействием) в полном объеме, не ограничиваясь только указанными в заявлении основаниями. De facto и стороны материального правоотношения (заявитель и "противостоящее" ему в правоотношении заинтересованное лицо) тоже должны совпадать. Не следует путать данную ситуацию с особенностями законной силы судебного решения, отраженными в ст. 250 ГПК. В производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 24 ГПК) для признания тождества заявлений тождества заявителей не требуется, что обусловлено спецификой предмета процесса и функциями суда (см. об этом следующий параграф).

Суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а неисполнение этого требования может повлечь наложение судом штрафа в размере до 10 установленных федеральным законом МРОТ (ч. 4 ст. 246 ГПК). Аналогичная санкция применяется к должностным лицам, не исполняющим требования суда о предоставлении доказательств (ч. 2 ст. 249 ГПК).

Особенности методов судебной защиты - наряду с предметом и объектом - позволили обособить судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в самостоятельный вид производства. Специфика судебных процедур не изменяет сущности и не подрывает единства гражданской процессуальной формы. Напротив: общие закономерности гражданской процессуальной формы вызывают к жизни конкретные процедуры и преломляются в них, что уравновешивает алгоритм судебной защиты. Методы судебной защиты и в данном виде производства обусловлены сущностным единством гражданской процессуальной формы.

Действующее законодательство устанавливает специальную компетенцию (подведомственность) судам дел, возникающих из публичных правоотношений: в порядке гражданского судопроизводства суд рассматривает и разрешает только те дела, которые прямо отнесены к его ведению ГПК и федеральным законом.

Согласно ст. 245 ГПК к данному виду производства относятся:

а) дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если это не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (уставных или конституционных судов субъектов РФ, КС РФ);

б) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

в) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

г) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, перечень дел, рассматриваемых судом в данном виде производства, - открытый и не исчерпывается прямо указанными в ГПК категориями. Однако необходимо указание федерального закона об отнесении того или иного дела публично-правовой природы к ведению суда.

Впервые в ГПК (гл. 23) регламентированы общие положения применительно к производству в целом. Они устанавливают не только специфику судебных процедур и процессуальные гарантии, но и общие правила обращения в суд.

В соответствии с принципом диспозитивности гражданского процесса производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть возбуждено только по заявлению заинтересованного лица. Такое заявление должно носить юридический характер, быть направленным на защиту законного интереса, поэтому в заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) - ч. 1 ст. 247 ГПК. Если такое указание отсутствует, заявление оставляется без движения по правилам ст. 136 ГПК как не соответствующее по форме и содержанию закону. Но если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Обратим внимание: спор о субъективном праве в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, недопустим.

Заинтересованное лицо указывает в заявлении на нарушение его конституционного права или свободы, но защищает в конкретном процессе законный интерес. Например, гражданин указывает, что незаконным отказом в регистрации должностное лицо нарушает его конституционное право на выбор места жительства (ст. 27 Конституции РФ). Предметом процесса будут правоотношения между гражданином и должностным лицом, связанные с регистрацией по избранному месту жительства, но не правоотношения между гражданином и государством по поводу осуществления конституционного права гражданина на выбор места жительства.

Важно, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК). Если лицо обратилось вначале в вышестоящий орган, а не получив удовлетворения, затем - в суд, предмет обращения остается прежним. Здесь de facto имеет место смешанная подведомственность (но не альтернативная и не императивная).