§ 3. Производство по делам о признаниинедействующими нормативных правовых актов

Дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, кто - гражданин или организация - обращается в суд. Критериями, разграничивающими компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в данной сфере, являются:

1) характер правоотношений, которые являются предметом регулирования оспариваемого нормативного акта;

2) указание федерального закона на относимость дел к ведению арбитражного суда (вытекает из п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК).

Первый из названных критериев является главным, позволяющим отграничить компетенцию судов общей юрисдикции от компетенции арбитражных судов и конституционных (уставных) судов, компетенции КС РФ.

Компетенция судов общей юрисдикции определяется законодателем как универсальная, оспаривание любых нормативных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции, кроме:

а) нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому - согласно указанию федерального закона - рассматриваемых арбитражными судами (п. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 192 АПК);

б) нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК).

Если федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ, ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" те или иные категории дел об оспаривании нормативных правовых актов прямо не отнесены к ведению, соответственно, арбитражных судов, уставных (конституционных) судов, КС РФ, они подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции. Если уставом (конституцией) субъекта РФ определенные категории дел (например, о проверке соответствия закона субъекта РФ уставу субъекта РФ) отнесены к ведению уставного суда, но уставный суд еще не образован и не действует, данные дела должны подлежать рассмотрению судами общей юрисдикции, поскольку не подпадают под компетенцию КС РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"), а ГПК не предусматривает иных легальных изъятий из компетенции судов общей юрисдикции (ст. 251 ГПК). Иное означало бы незаконное ограничение права на судебную защиту.

Объект оспаривания и его пределы в общем виде определяются нормами ст. 251 ГПК.

Во-первых, в суде можно оспорить только акт, опубликованный в установленном порядке*(489). Напомним, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Во-вторых, оспариванию в судах общей юрисдикции подлежат:

а) нормативные правовые акты (их часть), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК);

б) нормативные правовые акты (их часть), нарушающие компетенцию Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования (ч. 2 ст. 251 ГПК).

В первом случае непосредственной защите подлежит законный интерес гражданина, организации или неопределенного круга лиц (общественный интерес). Во втором случае - публичный интерес субъекта, осуществляющего публичную власть. Таким образом - через защиту компетенции органа или должностного лица - защищаются интересы публичных образований.

Определяя объект оспаривания и, соответственно, предмет судебной защиты, важно учитывать и разграничивать функции суда общей юрисдикции и функции конституционного контроля, осуществляемого КС РФ по проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Суды общей юрисдикции, включая ВС РФ, не осуществляют конституционного контроля, поэтому, например, ВС РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если при этом не встает вопрос о проверке конституционности этого акта или конституционности федерального закона, на котором акт Правительства основан. Если проверка нормативного правового акта Правительства РФ невозможна без проверки его конституционности, ВС РФ не вправе решать это дело, поскольку конституционный контроль осуществляется КС РФ (производство по делу должно быть прекращено, что не лишает ВС РФ права обратиться с соответствующим запросом в КС РФ*(490)). По названным причинам суд общей юрисдикции не вправе проверять конституционность и соответствие федеральному закону конституций и уставов субъектов РФ; это - сфера конституционного контроля*(491).

В последние годы обсуждается вопрос о разграничении компетенции судов общей юрисдикции и уставных (конституционных) судов, ВС РФ и КС РФ в сфере проверки законности нормативных правовых актов. Это проблема не только компетенции, но и понимания сущности правосудия и природы деятельности Конституционного Суда. Современной доктриной не выработано однозначного понимания и соотношения категорий: "форма защиты" и "судебная форма защиты"; "судопроизводство" (в контексте ст. 118 Конституции РФ), "правосудие" и "конституционный контроль"*(492). Последние три категории нередко используются как однопорядковые (в том числе в постановлениях КС РФ), что полагаем юридически некорректным.

Следует различать:

1) право суда общей юрисдикции разрешить дело на основе Конституции РФ, если в ходе рассмотрения дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, подлежащего применению по делу;

2) компетенцию суда о проверке законности нормативного правового акта по делу, возникшему из публичных правоотношений, об оспаривании нормативного правового акта.

В первом случае суд не делает вывода о конституционности или неконституционности закона (это прерогатива КС РФ) - он определяет подлежащий применению закон как инструмент для разрешения спорного правоотношения в целях защиты прав и законных интересов. В таком смысле суд вправе непосредственно применить Конституцию РФ для разрешения конкретного дела, что вытекает из прямого действия Конституции, принципа независимости судей и подчинения их только Конституции РФ и федеральному закону, иерархии нормативных правовых актов, применяемых судом при разрешении гражданских дел (ст. 15, 120 Конституции РФ, ст. 11 ГПК). Во втором случае речь идет о самостоятельной функции - судебном контроле за законностью нормативных правовых актов. Осуществляя ее, суд делает вывод о признании нормативного правового акта противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту большей юридической силы - как самостоятельный вывод по делу, отражаемый в резолютивной части судебного решения в виде признания оспоренного акта недействующим. Именно при реализации данной функции имеет значение разграничение конституционного контроля и судебного контроля*(493).

Применительно к рассматриваемой категории дел различается, соответственно, и круг заявителей, имеющих право на обращение в суд. В первом случае в суд вправе обратиться гражданин, организация, полагающие, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права, свободы или законные интересы, а также прокурор - в пределах своей компетенции, очерченной ст. 45 ГПК и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Во втором случае заявителем могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Общим для характеристики объекта судебной защиты является его публично-правовой характер, что очевидно и при непосредственной защите интереса конкретного гражданина. Это обусловлено спецификой предмета процесса и объектом оспаривания. Нормативный правовой акт в силу своей природы адресован неопределенному кругу лиц в той или иной сфере правового регулирования. Обращаясь в суд, гражданин стремится защитить свой интерес, однако решением суда о признании недействующим нормативного правового акта объективно охраняются также интересы всех возможных адресатов оспоренного акта.

Заявителями могут быть лишь те субъекты, чьи права и свободы - хотя бы и потенциально - нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом. В противном случае судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Например, нормативным правовым актом органа местного самоуправления ограничено действие правил охоты - в противоречие с правилами федерального закона. Такой акт может оспорить в суде не любой гражданин, считающий его незаконным, но только тот, интересы которого данный акт затрагивает (имеющий лицензию на охоту в данном регионе или могущий представить иные доказательства нарушения своих интересов).

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК. Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Районному суду подсудны все дела, за исключением указанных в ст. 26 ГПК (подсудных верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального назначения, суду автономной области и автономного округа) и в ст. 27 ГПК (подсудных ВС РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, а также Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти подлежат компетенции ВС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Пределы компетенции ВС РФ, очерченные п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК, были предметом рассмотрения КС РФ в связи с запросом Правительства РФ. В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П КС РФ пришел к выводу о том, что взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК - в части, наделяющей ВС РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречат Конституции РФ, поскольку эти положения не предполагают разрешения ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Согласно пп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК при подаче заявления об оспаривании нормативных правовых актов (полностью или в части) государственная пошлина уплачивается в следующих размерах: для физических лиц - 100 руб., для организаций - 2000 руб. (если они не относятся к числу субъектов, освобожденных от уплаты госпошлины согласно положениям ст. 333.35 и 333.36 НК).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предъявляемым ст. 131 ГПК к форме и содержанию искового заявления. Кроме того, оно должно содержать:

1) данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления иди должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

2) наименование нормативного правового акта и дату его принятия;

3) указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК).

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда он опубликован (ч. 6 ст. 251 ГПК).

При несоблюдении заявителем дополнительных требований, предъявляемых ст. 251 ГПК, к форме и содержанию заявления, наступают последствия, предусмотренные ст. 136 ГПК (заявление оставляется без движения).

Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК). Этим положением конкретизируется общее основание к отказу в принятии заявления, устанавливаемое п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК. Различие в том, что для признания внешнего тождества заявлений не требуется совпадения субъектов спорного правоотношения. Это объясняется отсутствием субъективных пределов действия законной силы судебного решения по делам из публичных правоотношений (ст. 250 ГПК).

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действия (ч. 7 ст. 251 ГПК).

ГПК устанавливается срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта: он не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления (ч. 2 ст. 252).

Дело рассматривается с участием лиц, подавших заявление в суд, представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностного лица, принявших оспариваемый акт, а также прокурора, который дает заключение по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Однако суд вправе - в зависимости от обстоятельств - рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта судом подчинено общим правилам процессуального порядка.

Специфика предмета процесса и объекта судебной защиты обусловили некоторые ограничения действия принципа диспозитивности и усиление публично-правовых начал в судебной процедуре. Это выражается, в частности, в том, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу. А признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК).

По итогам рассмотрения дела по существу суд выносит решение:

1) об отказе в удовлетворении заявления, если признает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - ч. 1 ст. 253 ГПК;

2) о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, - если установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - ч. 2 ст. 253 ГПК.

Подчеркнем: суд, удовлетворяя заявление, не отменяет акт, противоречащий федеральному закону (иному большей силы нормативному акту), - акт признается недействующим.

Это означает, что с момента вступления решения в законную силу оспоренный акт (его часть) не подлежит применению.

Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК вступившее в законную силу решение по рассматриваемой категории дел влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Обратим внимание, что момент вступления решения в законную силу и момент, с которого оспоренный акт утрачивает юридическую силу, во времени не совпадают, а законной силе судебного решения по данным делам придается обратная сила.

Конституционным Судом РФ была предпринята попытка разграничить признание акта недействующим и признание акта недействительным - применительно к компетенции судов общей юрисдикции*(494). В частности, рассматривая вопрос о пределах полномочий ВС РФ, КС РФ в п. 6 Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт признается судом не недействительным, а недействующим, т.е. не подлежащим применению. Признать же недействительным означает лишить акт его юридической силы, на что право имеет только КС РФ (поэтому суд вправе признать недействительным только такой оспариваемый нормативный правовой акт, относительно которого ранее Конституционным Судом был уже сделан вывод о его неконституционности - п. 4 указанного постановления КС РФ).

Такое различение понятий "признание акта недействующим" и "признание акта недействительным" представляется искусственным. Согласимся с мнением Г.А. Жилина, что эти понятия выражают одно и то же правовое явление в различных аспектах*(495).

Природа законной силы судебного решения такова, что она не может - по данной категории дел - проявиться иначе, как в утрате юридической силы нормативного правового акта, признанного судом противоречащим федеральному закону или иному нормативной правовому акту большей юридической силы.

Корни проблемы в том, что по анализируемой категории дел суд осуществляет не только функции судебной защиты интересов определенных субъектов, функции правосудия, но и одновременно - функции контроля за законностью нормативных правовых актов. Обоснованны суждения, что процедура судебной проверки нормативных актов требует специальной регламентации*(496). Вместе с тем следует иметь в виду, что защита частного интереса, в том числе посредством проверки законности нормативного правового акта, - бесспорно, прерогатива гражданской юрисдикции, и алгоритм судебной защиты - предмет гражданского процессуального законодательства.

После вступления решения в законную силу сообщение о нем или само решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если данное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 3 ст. 253 ГПК).

Важной гарантией эффективности судебной защиты является положение закона о том, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).