2.1 Анализ Конституции РФ как основополагающего источника права социального обеспечения

Конституция Российской Федерации, определившая Россию как социальное государство, несомненно, требует значительных изменений в законодательстве о социальном обеспечении с целью его дальнейшего развития. Это вытекает из особых обязанностей, возлагаемых Конституцией на государство с тем, «чтобы права человека охранялись властью закона».

Достоинства и недостатки положений Конституции, определяющих и обеспечивающих права человека в сфере социального обеспечения, можно проследить, сравнивая ее с Декларацией прав и свобод человека и гражданина (1991 г.). Правовая наука в этой связи отметила эволюцию взглядов на общепризнанные демократические ценности, что нашло отражение в российском законодательстве и приближение к международным стандартам основных прав и свобод.

Обратимся к рассмотрению конкретных статей Конституции России. В ст. 7 Конституции предпринята попытка дать определение «социального государства» через направленность его политики создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Налицо явно не правовой характер такого определения, а отсюда -- невозможность выявления, корректировки степени или уровня «социальности» государства.

И если Конституция содержит вполне реальные, четко очерченные положения, позволяющие на этом «фундаменте» построить здание, именуемое «правовым государством», то для формирования «социального государства» таких «кирпичиков» явно недостаточно, а в рассматриваемой сфере социального обеспечения они не заложены вовсе. Миронова Т.К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы // Хозяйство, труд, право. - 2005.

В части второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики «социального государства». Однако никаких конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения они не содержат. Обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты можно на таком уровне и такими темпами, которые никогда не смогут обеспечить «достойную жизнь и свободное развитие человека». Сегодняшняя ситуация в экономике и социальной сфере делают вовсе не беспочвенными такие опасения.

Из сказанного следует вывод, что ст. 7 Конституции не может быть в полной мере реализована без закрепления в Основном законе минимального социального стандарта.

Конкретизировать правовые гарантии в сфере социального обеспечения призвана ст. 39 Конституции, редакцию которой интересно проследить во взаимосвязи со ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина. Проанализируем для примера первые части обеих статей.

Часть первая ст. 26 Декларации гласит: «Каждый имеет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных, установленных законом случаях». Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

Часть первая ст. 39 Конституции: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Нельзя не отметить, что формулировка «гарантируется социальное обеспечение» является неточной в правовом смысле. В контексте главы второй Конституции Российской Федерации, ст. 39, очевидно, должна устанавливать «право» на различные виды социального обеспечения.

Потребность в различных видах социального обеспечения может меняться с изменением каких-либо социальных факторов, которые вызывают предусмотренную законом обязанность государства социально защитить человека. Поэтому более точной видится следующая формулировка части первой ст. 39 Конституции: «Каждый имеет право на различные виды социального обеспечения при наступлении основных социальных рисков, связанных с достижением определенного возраста, установлением инвалидности, болезнью, производственным травматизмом, безработицей, потерей кормильца, беременностью и родами, воспитанием детей, а также в иных предусмотренных законом случаях, когда человек нуждается в социальной поддержке по независящим от него обстоятельствам. Минимальный уровень обеспечения устанавливается федеральным законом».

В новой Конституции есть положения, которые фактически являются нормами прямого действия и устанавливают уровень гарантий для граждан. В то же время в нее не включены нормы, содержавшиеся в прежней Конституции, об обязанности государства развивать социальное страхование, о привязке размера пенсии к прожиточному минимуму, не гарантируется минимальный размер пенсионного обеспечения, что является определенным снижением уровня конституционных гарантий прав граждан на социальное обеспечение.

Достойно сожаления, что в такой сложной сфере общественной жизни, какой является сфера, связанная с социальным обеспечением граждан, где в наибольшей степени человек нуждается в гарантиях социальной защиты со стороны государства, уровень таких гарантий Конституцией не определен.

Трудно предположить, что данное обстоятельство явилось «недоработкой» идеологов Конституции. Ведь новая Конституция не должна была игнорировать статьи Декларации, которые определяют конкретные гарантии прав граждан на определенный уровень социального обеспечения. Речь идет, в частности, о ст. 26 Декларации, в которой зафиксировано: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума».

Причина исключения из статьи Конституции такого важного ориентира, как «прожиточный минимум», вполне понятна, поскольку это довольно обременительные для государства обязательства. Невозможность обеспечить его сегодня и необходимость ориентироваться на него завтра -- обстоятельства весьма неудобные для органов, осуществляющих государственную власть. Тем более, что это один из тех конкретных показателей, по которому можно судить о степени или уровне «социальности» государства. Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России. - М.: «Проспект», 2009 г.

Рассмотренные выше проблемы имеют прежде всего практическую направленность. Необходимость их решения вызывает настоятельную потребность в дальнейшем развитии законодательства о социальном обеспечении. Минимальные гарантии в области социального обеспечения, не нашедшие отражения в Конституции РФ, должны быть урегулированы федеральным законом. В этой связи требует своего решения еще ряд вопросов теоретического и практического характера.

Конституционные нормы используют разную терминологию при определении тех или иных видов помощи нуждающимся: «социальная защита», «социальное обеспечение», «дополнительные формы социального обеспечения», «благотворительность», «социальные пособия» и др. Представленное многообразие основополагающих понятий требует их четкого разграничения и легального определения в законодательстве, поскольку это не дано в Конституции. При этом для правильных выводов потребуется изучение Конституции как целостного явления, а не отдельных ее положений. К сожалению, в настоящее время в законодательстве эта работа не проведена, понятия размыты, не установлено их соотношение друг с другом, что вызывает сложности в правоприменении.

Данная тема крайне актуальна, поскольку, не определившись с ключевыми понятиями в праве социального обеспечения, невозможно заниматься дальнейшими теоретическими и практическими разработками в условиях безудержного реформирования социальной сферы.

Существует еще несколько вопросов, которые не нашли своего однозначного разрешения в Конституции РФ и, следовательно, должны быть урегулированы в ходе дальнейшего развития законодательства.

Требуют уточнения следующие положения Конституции, определяющие полномочия и компетенцию РФ и ее субъектов (рисунок 12).

Рисунок 12 - Положения Конституции, требующие уточнения

Поставленные в работе вопросы выявили необходимость дальнейшего развития законодательства в сфере социального обеспечения.

Завершая краткий обзор проблем, решение которых в той или иной мере связано с реализацией конституционных прав граждан, необходимо еще раз отметить, что до настоящего времени в России нет единого основополагающего правового акта в сфере социального обеспечения. Причем нужен не только акт кодификационного характера, который собрал бы воедино многочисленные нормы о правах граждан в этой сфере, но и четко сформулировал бы обязанность органов, осуществляющих государственную власть, по выявлению социальных приоритетов и определил бы пути их реализации.

Создание такого массивного нормативно-правового акта, как Социальный кодекс РФ, вряд ли возможно: хотя предметом его регулирования и являются социальные отношения, однако они не являются однородными по своему содержанию и специфичны в различных сферах. Лисица, В.Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения // Трудовое право. - 2009. - № 10. - С. 16 - 23.

Представляется целесообразным принятие закона, который определил бы структуру общественных отношений в социальной сфере, место в ней социальной защиты и социального обеспечения, сформулировал бы основы социальной политики, принципы финансирования.