27. Саморегулирование и право

Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ. Начало XXI века характеризуется рядом противоречивых тенденций в правовой сфере общества. С одной стороны, усиливается необходимость правовой регламентации многих сторон внутренней и внешней жизни ввиду усложнения социально-экономических и технологических процессов и общественных связей. С другой стороны, поддержание заинтересованного участия социальных общностей и граждан требует более полного учета их интересов и стимулирования активности. Как сочетать наилучшим образом растущий объем правового регулирования с использованием способов гибкой саморегуляции? Попытаемся ответить на этот вопрос в данной статье. Регуляция: веление или стимулы В течение веков в общественной жизни наблюдалось противоборство двух систем управления - государствоведческой и самоуправленческой. В институциональном плане речь шла о меняющемся соотношении власти и самоуправления (местного, производственного и т.п.), о перемене методов управления государственными и общественными делами. Политико-социальная мысль и общественная практика, по сути дела, "метались" между этими главными доминантами. А право использовалось для целей победивших сил и вводилось то жесткое, то мягкое регулирование, то поддержка, то "оставление правовых позиций" и уход в сторону. В нашей стране в XX веке любовь к самоуправлению и саморегулированию проявлялась "вспышками" - в начале 20-х, в 60-х и 80-х годах, что находило свое отражение в отдельных научных трудах <*>. Сейчас и их нет. -------------------------------- <*> См., например: Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986. Но всегда нормативная регуляция является компонентом жизни любого общества. Причем социальные нормы, рассчитанные на должное и возможное поведение, исходят из признания ценностей и критериев оценки поступков людей. Либо они усваиваются и переводятся в цели и мотивы поведения человека, либо соблюдается лишь внешняя оболочка нормативных требований, либо нормы реально нарушаются. "Пересечение" норм и индивидуальных актов поведения трудно обнаруживать. Да и сами нормы разнообразны - правовые нормы, нормы общественных организаций, нормы морали, обычаи, нравы и традиции. Эти правила являются способом передачи информации и закрепления ее в сознании и поведении людей. Нормы саморегуляции отличаются добровольным и заинтересованным отношением людей и соответственно мощными стимулами и мотивами <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы, экономика. М.: Юридическая литература, 1989. С. 252 - 270. К сожалению, эти проблемы в юридической и философской литературе слабо исследованы. До сего дня в трактовке права, понимаемого в русле доктрин континентального нормативного права, общего права, исторической и экуменической школ, преобладает акцент на выявление природы правообразующего субъекта и в меньшей степени того, кто и как воспринимает, оценивает и реализует право. Между тем это очень существенно, поскольку создаваемые правовые модусы и намечаемые социально-правовые роли означают реальное правомерное, нейтральное и неправомерное поведение людей. Подобный аспект проблемы соответствует взглядам М. Вебера о расчленении жизненных процессов на "понятные" действия его участников. Они исходят из признания легитимности социального порядка в силу авторитета нравов и привычек, авторитета вождя или пророка, веры в обязательность легального установления и деловой компетентности и рациональных правил. Причем самые действенные гаранты - внутренние, а не внешние (органы, суды, принуждение). Теория социального действия дает людям право выбора в условиях формулы "Господство есть шанс встретить повиновение определенному приказу" <*>. -------------------------------- <*> См.: Кравченко Е.И. Макс Вебер. М.: Весь мир, 2002. Почему же тогда столь устойчиво представление о праве или как воле господствующего класса или народа, возведенной в закон, реже - как средстве согласования интересов? Не теряется ли возможность увидеть "правовые образы" тех, на кого рассчитано его действие? Ведь не случайно досоветская русская правовая мысль отличалась скорее духом справедливости, нежели догматом нормы. И тем не менее приходится формировать и осваивать новое правопонимание. Его нелегко выразить одним определением. С одной стороны, право как своеобразное нормативно-властное образование обладает разными гранями. К ним относятся представления о гибком соотношении императивных, диспозитивных и рекомендательных норм, о материальном и процессуальном праве, о публичном и частном праве, об устойчивости технико-юридических норм, о сближении корпусов внутреннего и международного права <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М.: Городец, 2003. С. 21 - 122. С другой стороны, интересны разные аспекты и способы правового и неправового регулирования, отражающие динамику внешнего воздействия на сознание и поведение людей. В широком смысле правовое регулирование является государственно-правовым по своим целям, институтам, процедурам, средствам обеспечения. В узком смысле оно может быть более многообразным - нормативно-упорядочивающим, стимулирующим (как в Германии в Законе об энергетическом хозяйстве), ограничивающим, запретным. Используются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-стимулы, нормы-статусы, нормы-ограничения и устанавливаются пределы саморегулирования, как бы "внутри". Выбор норм должен определяться с учетом реальных социально-экономических и иных ситуаций, что бывает далеко не всегда. И тогда статичные нормы остаются на обочине общественного развития и реальных видов деятельности и поведения. Отрадно, что понимание такой корреляции приводит ученых-юристов к признанию правового регулирования, как государственного, так и саморегулирования адресатами права <*>. Исследователи-экономисты "накладывают" регуляторы на сферу экономики и признают четыре вида регулирования - государственное, сорегулированное (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование. Подробно поясняются условия предпочтительности каждого из них <**>. Практически же американский метод дерегулирования используется у нас в другом смысле, как "сброс" государственных функций.

30. природа и элементы компетенции органа исполнительной власти.

 КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Мы подробно рассматриваем данный вопрос ввиду его особой актуальности. Органы исполнительной власти действуют на основе и во исполнение закона, но подчас трудно определить меру их самостоятельности и ответственности. Нередко они бездействуют и не принимают решений, часты случаи дублирования друг друга или вмешательства в компетенцию партнеров. Мешают не только поспешность в регулировании компетенции, но и известный юридический дилетантизм и неумение предотвращать непродуманные действия и хаотические связи органов. Это в конечном счете снижает эффект их воздействия на общественные процессы.

Наука административного права помогает решить данную задачу. Как известно, в юридической литературе всегда уделялось большое внимание вопросу о полномочиях государственных органов. За прошедшие годы наметились два подхода к его решению. Один из них трактует полномочия органов как властные - это их непременный и важнейший атрибут. Каждый орган действует от имени государства, наделен властными полномочиями, осуществляемыми на основе законов и иных правовых актов, и издает обязательные для исполнения правовые акты. Властные полномочия обеспечиваются разными методами, включая и государственное принуждение.

Для другого подхода к решению данной проблемы характерно то или иное признание полномочий органов в качестве составного элемента их компетенции либо функций. По мнению некоторых ученых, компетенция органов определяется путем указания на управленческие функции (использование информации, прогнозирование, организация, регулирование, руководство, координация, стимулирование, планирование, контроль), которые возложены на орган в той или иной сфере общественной жизни и применительно к определенным управляемым объектам. Поскольку функции управления не являются юридическими явлениями, постольку компетенция органа и означает его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере (См.: Б.М. Лазарев. Компетенция органов управления. - М.: Юрид. лит., 1972, с. П-87). Поэтому ряд юристов советуют не излагать в актах об органах их функции как нечто отличное от их прав и обязанностей. Равным образом не включаются в компетенцию и предметы ведения, поскольку их считают внешними управляемыми объектами.

Непросто определить меру юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности) органов и должностных лиц. Приходится выяснять соотношение прав и обязанностей. Некоторые признают, что право и обязанность в рамках компетенции не совпадают по объему. Это особенно заметно у органов, занимающих разные иерархические ступени. Опровергая мнение о том, что каждое право есть и обязанность органа, его «право-обязанность», Б.М. Лазарев «разводит» их. Права органа - это его обязанность перед государством.

Но тогда не избежать признания опровергаемой двуединости, тем более что орган обладает усмотрением - когда и как использовать то или иное право. Анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права отнесены к его ведению, хотя в ряде случаев законодательство точно предписывает, когда и какие Действия органу надлежит выполнить. Иногда же специально в законодательстве делается акцент на правах органов, поскольку их объем подвижен, обязанности же, вытекающие из разовых заданий, не являются элементом компетенции (кроме делегирования) (См.: Б.М. Лазарев. Указ, соч., с. 11-87).

В более поздних работах в компетенцию включают, как и прежде, властные полномочия и подведомственность (См.: Д.Н. Вахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 77).

Разновидностью решения проблемы полномочий исполнительных органов является рассмотрение их через призму функций управления. С их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи субъекта и объекта в различных системах. Функции же управленческих органов рассматриваются в качестве их управленческих воздействий, которые обеспечивают объекты управления разного рода ориентацией, ресурсами и средствами достижения целей. Они расчленяются на подфункции, действия и операции, которые можно классифицировать, в том числе и по силе властного влияния.