1. Сущность и гарантии жилищных прав военнослужащих и членов их семей

Правовое регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих осуществляется в соответствии с ЖК РФ, Федеральным законом "О статусе военнослужащих", а также другими законодательными и иными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными*(213).

Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Правовым основанием для этого являются Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и ряд других нормативных правовых актов, которые устанавливают конкретные формы реализации таких гарантий.

Гарантии жилищных прав указанных лиц обусловлены статусом военнослужащего, который определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами "О статусе военнослужащих" и "О воинской обязанности и военной службе", другими федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, воинскими уставами, другими нормативными правовыми актами.

Статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных законодательством. Объем и реальное содержание прав, свобод, обязанностей и ответственности военнослужащих зависят от многих факторов (обстоятельств), среди которых можно выделить два главных:

- во-первых, обладание военнослужащим гражданством своего государства и общим правовым статусом личности, включающим в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам, в том числе и в жилищной сфере (указанное правило не изменилось в связи с предоставлением с 2004 г. возможности прохождения в России военной службы иностранным гражданам, так как указанные лица имеют жилищные права на территории государства, гражданами которого они являются, а также в определенных формах и на территории России);

- во-вторых, исполнение военнослужащим обязанностей в сфере обороны и безопасности государства, связанных с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни, т.е. наличие специального (особого) правового статуса - общих, должностных и специальных прав и обязанностей военнослужащих, конкретизирующих и дополняющих общие права и обязанности личности. Последние не должны препятствовать исполнению военнослужащими обязанностей в сфере обороны и безопасности, т.е. они должны быть "совмещены" с интересами военного дела или иной области общественных отношений, в которой федеральным законодательством предусмотрено прохождение военной службы в целях реализации функций государства.

Таким образом, права и свободы военнослужащих, их обязанности и ответственность определяются с учетом возможностей их реализации в условиях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" предусмотрена военная служба, что может повлечь за собой некоторые ограничения военнослужащих в конституционных правах и свободах. В целях компенсации указанных ограничений государство предоставляет военнослужащим определенные права. Права военнослужащих, связанные с прохождением ими военной службы, призваны косвенно обеспечивать эффективность их деятельности путем реализации моральных и материальных стимулов.

Особый характер обязанностей военнослужащих, в том числе по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита, обеспечение военной безопасности Российской Федерации, и связанные с ними ограничения некоторых гражданских прав устанавливаются Федеральным законом "О статусе военнослужащих", другими законодательными актами Российской Федерации и компенсируются военнослужащим предоставлением социальных гарантий и компенсаций.

Гарантии охватывают совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на реализацию прав и свобод военнослужащих. Система юридических гарантий включает в себя обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц по созданию условий и средств реализации статуса военнослужащих, ответственность за их ненадлежащее исполнение, надзор и контроль органов прокуратуры и суда (объективные гарантии), а также возможность применения военнослужащими законных способов и средств восстановления нарушенных прав, в том числе обращение в суд (субъективные гарантии)*(214).

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" закрепляет важное положение о том, что "государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений" (п. 1 ст. 15), тем самым относя их к числу лиц, находящихся под особой защитой государства и имеющих право на бесплатное получение жилья по нормам и в порядке, установленным действующим законодательством. Это не лишает военнослужащих возможности приобретения жилья при желании и в других установленных законом формах.

Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам семей служебные жилые помещения предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту службы.

Гарантии включают в себя льготы и компенсации. Основным правовым актом, в котором изложены нормы о льготах военнослужащим, является Федеральный закон "О статусе военнослужащих", а также действует ряд других законодательных и иных нормативных правовых актов, речь о которых пойдет далее.

Закон закрепляет комплекс социальных гарантий и компенсаций при реализации военнослужащими права на жилище.

Компенсации призваны обеспечить восполнение военнослужащим каких-либо непредвиденных затрат как материального, так и нематериального характера, а также реализовать право на замену отдельных видов натурального обеспечения денежным эквивалентом.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в ст. 15 закрепляет следующие социальные гарантии и компенсации в жилищной сфере военнослужащих, проходящих военную службу по контракту:

- регистрация по просьбе военнослужащих и членов их семей до получения жилья по адресам воинских частей и предоставление на этот период пригодных для временного проживания жилых помещений (п. 3);

- предоставление военнослужащим, имеющим в собственности квартиры, при переводе к новому месту службы служебных жилых помещений или общежития на период службы в данной местности (п. 4);

- обеспечение федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями военнослужащих при общей продолжительности военной службы 10 лет и более жильем за счет государственных жилищных сертификатов. Документы о сдаче жилья по месту службы представляются только при получении постоянных жилых помещений (п. 14);

- предоставление дополнительной жилой площади военнослужащим в воинском звании полковника и выше, а также командирам воинских частей, преподавателям вузов и другим лицам (п. 8);

- бронирование жилых помещений на время службы за границей и в отдельных районах (п. 9);

- безвозмездное получение в собственность занимаемых жилых помещений (п. 6);

- предоставление первоочередного права по решению органов местного самоуправления на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы или выделение земельных участков под строительство жилья для военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, при общей продолжительности военной службы 10 лет и более и ряда других лиц (п. 12);

- выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений до их получения (п. 3);

- обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающихся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, которые без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений (абз. 2 п. 1 ст. 23).

За военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, в том числе и офицерами, призванными на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, сохраняются жилые помещения, занимаемые ими до призыва (поступления) на военную службу, и они не могут быть исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий (п. 11 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Жилищные права российских военнослужащих, проходящих военную службу на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, гарантированы Соглашением о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей*(215), а также двусторонними международными договорами о статусе и условиях пребывания Российских Вооруженных Сил и других воинских формирований на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств.

Вышеназванные социальные гарантии и компенсации военнослужащих в жилищной сфере позволяют определить военнослужащих как специальных субъектов права в жилищных отношениях.

Военнослужащие - иностранные граждане размещаются на весь срок военной службы в общежитиях в воинских частях (военных городках). Они также регистрируются по адресам воинских частей.

С принятием Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - новый Закон), который вступил в силу с 1 января 2005 г., система обеспечения военнослужащих жилыми помещениями претерпела существенные изменения, которые заключаются в следующем.

1. Как и прежде, государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений (п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Однако кардинально меняются формы и порядок реализации права военнослужащих на жилище.

2. В то же время, по мнению автора, конституционное право на жилище означает гарантированную для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, под таковым понималось жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма в бессрочное пользование или в иной форме (например, оформляемое в собственность военнослужащих).

Новым Законом предусматривается, что для всех указанных категорий военнослужащих предоставляются только служебные жилые помещения на весь период службы, которые после ее окончания подлежат в обязательном порядке освобождению, или на определенный срок - на первые пять лет службы военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Таким образом, можно сделать вывод, что государство несет обязанность по предоставлению жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и членам их семей только временного пользования (служебные жилые помещения или общежития в зависимости от принадлежности к той или иной категории военнослужащих).

Необходимо также иметь в виду, что ранее Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статьи 14 и 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и статью 108 Жилищного кодекса РСФСР" от 20 июля 2004 г. N 71-ФЗ были внесены изменения в абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", согласно которым жилые помещения предоставляются военнослужащим в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих пунктах. Существенным недостатком нововведения является отсутствие каких-либо критериев, позволяющих определить понятие "близлежащие населенные пункты", т.е. данный вопрос отнесен на рассмотрение командования и жилищных комиссий. Однако в любом случае прежде всего должны учитываться интересы службы, боевой готовности, возможность в максимально сжатые сроки прибывать к месту службы в случае экстренной необходимости.

Новым Законом (новая редакция п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих") конкретизировано, что жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих - граждан Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти. Формы обеспечения при этом могут быть различные: как предоставление жилого помещения по договору социального найма, так и предоставление жилья в собственность.

Обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет.

3. С 1 января 2005 г. признан утратившим силу п. 7 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в котором был предусмотрен институт субсидий в виде безвозмездной финансовой помощи на приобретение жилья или его строительство. Указанная форма решения жилищного вопроса военнослужащих зарекомендовала себя с наихудшей стороны, поскольку, с одной стороны, при недостаточности бюджетного финансирования, а с другой - при наличии внебюджетных средств, а также из-за большого количества дискреционных (усмотренческих) полномочий командования, как форма реализации права на жилище не была доступна для широкого круга военнослужащих.

4. С органов местного самоуправления снимается обязанность в первоочередном порядке предоставлять право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а также военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями (п. 12 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). С 1 января 2005 г. такая форма реализации права на жилище является правом органов местного самоуправления. Соответственно этому с них снимается обязанность по включению органами местного самоуправления избранного постоянного места жительства в списки граждан, уволенных с военной службы, нуждающихся в получении жилых помещений, или в списки членов жилищно-строительных (жилищных) кооперативов (п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

5. Изменена редакция п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", касающаяся вопросов обеспечения жильем лиц, увольняемых с военной службы.

Обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилой площадью на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилой площади по избранному месту жительства.

Таким образом, произошли следующие изменения: во-первых, обязанность по обеспечению жильем увольняемых с военной службы в настоящее время лежит только на федеральных органах исполнительной власти, т.е. возложенная ранее на органы местного самоуправления указанная обязанность с них снимается; во-вторых, провозглашается, что на момент увольнения бывшие военнослужащие в той или иной форме должны быть обеспечены жильем.

В то же время лица, уволенные до 1 января 2005 г. и вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в муниципальных образованиях, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственного жилищного сертификата органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При невозможности обеспечить жильем граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, им будет ежемесячно выплачиваться денежная компенсация за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

6. Новой формой обеспечения военнослужащих жилыми помещениями является накопительно-ипотечная система, которая вступила в действие с 1 января 2005 г. Порядок функционирования данной системы определен Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ*(216). Более подробно накопительно-ипотечная система будет рассмотрена ниже.