§ 1. Поняття і юридична природа місцевого самоврядування

об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це положення частини першої ст. 140 Конституції корелюється з її ст. 7, яка встановлює, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. дається таке визначення: «Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Це визначення більш деталізоване порівняно з поняттям, що дається в Конституції України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад. Таким чином, первинним суб'єктом місцевого самоврядування Конституція проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах законодавства своїх колективних потреб і захисту своїх законних прав та інтересів.

Місцеве самоврядування, його гарантування з боку Української держави є не тільки правом територіальної громади, а й принципом засад конституційного ладу України . Це знайшло своє закріплення у ст. 7 Конституції.

У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо його юридичної природи. Існують теорії: державницька, грома-дівська, теорія муніципального дуалізму . На процес станов-

* Докладніше див.: Тодьїка Ю. Н. Основи конституционного строя УкраиньІ. — X., 2000. — С. 78—82.

2 Ярмиш О. Н., Серьогін В. О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні. — X., 2002. — С. 494—499.

486

лення місцевого самоврядування в Україні найбільший вплив мають державницька і громадівська теорії.

Державницька теорія місцевого самоврядування прямо проголошувала тісний зв'язок органів самоврядування із загальними засадами державного устрою і виходила із необхідності включення цих установ до загальнодержавної системи. її творцями вважаються німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст, на думку яких, місцеве самоврядування — це частина державного механізму. Справи передаються у відання органів самоврядування законом, але за своєю природою вони залишаються справами державними.

В основі державницької теорії — теорія децентралізації частини державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обирають. Місцеве самоврядування розглядається прихильниками цієї теорії як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів права (місцевого населення та його органів). За такого підходу, на їх думку, місцеве самоврядування органічно вписується у механізм народовладдя, оскільки його корені — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада). Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом». Місцеве самоврядування може функціонувати не тільки на рівні територіальних громад, а й на рівні регіонів, зокрема районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колективами, наприклад, згідно зі ст. 72 Конституції Франції є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом. Найбільшого поширення державницька теорія набула у Європі, її витоки йдуть від магдебурзького права. Ця теорія знайшла втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування1.

Докладніше див.: Корнієнко М. І. Місцеве самоврядування в Україні Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погоріл-— -, ™ ----- -о. юоо __р я?;я

// ІХОИІУГИ'І У и,±ІЧП^ Іг^мии « ~.х---------, _ _

ка, Ю. М. Тодики. — К., 1999. — С. 353.

487

РОЗДІЛ 23

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти — громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою муніципальною. За такого підходу місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), на думку прихильників громадівської теорії, то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій. Відповідно місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади. На думку прихильників цієї теорії, право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає і гарантує. Вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом». Громадівська теорія місцевого самоврядування була започаткована практикою державотворення у СІПА.

Теорія муніципального дуалізму є певною модифікацією державницької і громадівської теорій. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави тільки в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Виходячи з цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані власні і делеговані. Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування можуть діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то, вирішуючи «делеговані» повноваження, вони повинні діяти під контролем та адміністративною опікою.

Конституційно-правове регулювання статусу місцевого самоврядування несе на собі відбиток зазначених теоретичних підходів. Так, згідно з частиною першою ст. 140 Конституції України територіальна громада розглядається як первинний

488