44. Механизм реализации законов

   Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные положения, тс/ допускаются прямые нарушения законодательных норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления.    Многолетнее изучение практики убеждает автора в отсутствии целостного механизма действия закона и в неумении практически использовать даже его отдельные элементы. Периодически провозглашаемый руководителями страны тезис “управление на основе закона и посредством закона” пока остается скорее лозунгом. Поэтому автор считал необходимым разработать концепцию и механизм действия закона (См.: Ю.А. Тихомиров. Действие закона. - М., Известия, 1992) и непосредственно участвовал в подготовке правил принятия актов управления - на примере актов Минтопэнерго, актов администраций Тверской и Воронежской областей. В этих же органах используются подготовленные автором рекомендации по реализации законов, естественно, с учетом специфики статуса и полномочий того или иного органа. В сжатом виде выводы и рекомендации излагаются ниже, и автор надеется, что они принесут пользу читателю.    Цель рекомендаций - помочь депутатам, комитетам и комиссиям законодательных органов, работникам исполнительных органов, специалистам в организации систематического изучения действия законов, контроля и оценки результатов их реализации. В рекомендациях используются следующие понятия: “реализация закона” - процесс воплощения нормативных целей в реальность; “законность” - состояние соблюдения и выполнения закона; “уровень законности” - фиксированная степень реализации закона и его положений.    Рекомендации рассчитаны на обеспечение постоянного наблюдения за ходом выполнения закона в целом в полном объеме и отдельных норм и применения их на всех этапах действия закона, начиная отп информированности, знания акта, принятия решений “во исполнение” и кончая контролем и оценкой его эффективности.    Необходимо использовать комплекс средств реализации закона - юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др., а также строго учитывать затраты ресурсов и фактор времени.    В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты, разные звенья исполнительного аппарата, правоохранительные органы, граждане и их общественные объединения, трудовые коллективы, средства массовой информации. Для анализа отдельных аспектов выполнения законодательных актов целесообразно привлекать ученых, специалистов.    Рекомендуется применять следующие методы изучения реализации закона: а) получение и анализ статистической информации; б) сбор тематической информации (экологической, производственной, коммерческой и т.д.); в) анкетирование и иные опросы общественного мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов; с) экспертные оценки; ж) материалы обсуждений (в комитетах, на заседаниях законодательных органов, в исполнительных органах, научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы проверок и т.п. Желательно постоянно накапливать информацию о ходе реализации закона, используя все или многие из вышеназванных источников информации.    Целесообразно рассматривать законность в качестве одного из оценочных критериев любой деятельности. Для достижения высокого уровня законности необходимо применять комплекс средств:    а) социально-психологические средства: информированность граждан о законе и правовая пропаганда; разъяснение и толкование; выработка установки на правомерное поведение в русле закона; учет влияния межличностных и межгрупповых отношений;    б) юридические средства: издание актов “во исполнение” закона (включая законы республик, областей и др., подзаконные акты, решения местных органов, локальные акты); отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка финансирования, способа решения вопросов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.); использование судебных и иных правозащитных процедур;    в) организационно-управленческие средства: изменение функций, полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций; изменение центров принятия решений, потоков информации; перестройка структур, порядка использования кадров;    г) материально-финансовые, средства: объем затрат; стимулирование; режим использования ресурсов; возможный прирост (продукции и т.п.);    д) учет фактора времени.    В условиях нарастающего потока правовых актов на практике возникла иллюзия “всемогущества акта”. Самый момент принятия закона, постановления, приказа и т.п. часто считается кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. В действительности же это не так, ибо правовые акты нередко бездействуют и к ним не обращаются в реальных ситуациях и для разрешения конкретных задач. Между тем в общей правовой цепи - выявление потребности и объекта правового регулирования - подготовка проекта акта - принятие правового акта - реализация акта и анализ его эффективности - нужно сделать акцент на ее последних звеньях. Действие закона должно стать доминантой управления и хозяйствования, самореализации прав граждан и юридических лиц, служить реальной базой любой деятельности.