1.3. Модели взаимоотношений политиков и чиновников

Представителями различных течений и школ политологии, социологии и управления создано немало интересных моделей бюрократии, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта(1963 г.), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ:

1) традиционная модель– «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой;

2) модернизационная модель– «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель– «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в литературе приобрела и модель Ф. Риггса(1969 г.), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство:

- «партийно ориентированную»– рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;

- «собственно политизированную»,т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть дана в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом:

1 модель– самая простая и, в этом смысле – «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична;

2 модель– «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность.

3 модель– «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит изменение функций, ведущая к формированию 4 модели– «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа.

Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К. Сикстон. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей.

Первая модель обозначена им как «формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом: долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик.

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т. д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков.

Третья модель названа автором «политико-административной»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «чиновников» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность». В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.