Тема 7. Основы административного права Лекция 7. Основы административного права

Основные понятия:

административное право; государственное управление; государственная власть; исполнительная власть; исполнение; управленческие отношения; предмет отрасли права; административно–правовые нормы; правовой акт; инкорпорация; кодификация; административно–правовые отношения; объекты административного права; субъекты административного права; административная правоспособность; юридические факты; орган государственного управления; правовой статус органов исполнительной власти; Правительство; Совет Министров; министерства; государственные комитеты; исполнительные комитеты; государственная служба; руководитель; исполнитель; государственные служащие; административная ответственность; административное правонарушение; административно–предупредительные меры; меры пресечения; восстановительные меры.

Приступая к изучению административного права, необходимо, прежде всего, определить методологические основы формирования данной отрасли. А она объективно связана с таким социальным явлением, как управление. Административное пра- во – отдельная самостоятельная отрасль права Республики Беларусь. Административное право очень тесно связано с государством и его властью.

Сам термин «управление» (по латински – «администрация», а по–гречески – «кибернетика») имеет много значений. В самом широком смысле оно означает руководство чем–либо или кем–либо. Процессы управления наблюдаются в живых организмах, в автоматах, создаваемых человеком, в общественной жизни. Совершенно очевидно, что речь идет по существу о единой категории, хотя и обнаруживающей себя в различных сферах.

Между тем философы, экономисты, юристы, психологи, широко оперирующие в последнее время термином «управление», нередко исходят из принципиально различного его понимания. Неодинаково, например, трактуют термин «управление хозяйством» экономисты и юристы. Существенные расхождения по данному вопросу наблюдаются и среди самих юристов. Однако современное административное право изучает только государственное управление, как особый вид социального управления. Ему, естественно, присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои особенности.

Государственно–правовой характер управления проявляется в том, что:

• во–первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства;

• во–вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством;

• в–третьих, эти субъекты действуют по поручению государства;

• в–четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно–властного характера;

• в–пятых, они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права;

• в–шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредствуются правом.

Возможен различный подход к пониманию управления в масштабе общества, хотя бы по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. Действующее законодательство употребляет в специальном и самостоятельном смысле различную терминологию, имеющую единый корень: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.п. Выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны: специфическое назначение, особый субъект – государственный орган, особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Все вышеизложенное, а также анализ действующего законодательства, позволяют выделить в качестве самостоятельных следующие виды государственной деятельности:

• осуществление законодательной деятельности;

• государственное управление;

• правосудие;

• прокурорский надзор.

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительно–распорядитель- ная деятельность, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам», никогда не бывшего реальным. Разделение властей признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы – это ветви единого «дерева». Но необходим раздел властных функций между ними.

Поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие.

Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями. Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения. Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, на основании решений местных Советов.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально–культурным и административно–полити- ческим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления – категория вполне самостоятельная. Осуществляемая им государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

Любая правовая отрасль имеет свой предмет, т.е. определенный круг общественных отношений, подпадающих под ее регулятивное воздействие. Разумеется, свой предмет имеет и административное право, нормы которого регулируют особого рода общественные отношения. Эти отношения возникают в процессе осуществления исполнительной власти, государственного управления, т.е. в ходе практической деятельности при реализации требований, содержащихся, прежде всего, в актах законодательства. Иначе говоря, административное право регулирует управленческие отношения, связанные с государственно–управленчес- кой деятельностью, что дает основания некоторым авторам называть его управленческим правом.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, имеют некоторые особенности:

• в рамках управленческих отношений непосредственно реализуются государственная политика в области защиты прав и свобод граждан и их интересов, регулирования в экономической, социально–культурной и административно–политической сферах жизни государства;

• в отношениях такого рода реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, находят свое непосредственное выражение публично–правовые интересы и соответствующие им средства воздействия на общественную и экономическую жизнь, находят закрепление связи между управляющими (субъект управления) и управляемыми (объект управления);

• они имеют динамичный, публичный характер;

• определенная часть из них имеет внутриорганизационный или организационный характер, поскольку они возникают в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, других государственных органов и организаций, а также в сфере «внутренней» жизни предприятий и учреждений, общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Предмет отрасли права – это круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права. С этих общетеоретических позиций и следует подходить к характеристике административного права, что дает возможность в наиболее общем виде сформулировать вывод следующего содержания: административное право имеет особое назначение в механизме правового воздействия на общественные отношения. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, а именно отношения, складывающиеся по поводу реализации функций государственного управления. Подобное решение вопроса о предмете административного права логически предопределяется тем, что «администрация» есть, по существу, управление. Административное право, следовательно, есть, образно выражаясь, управленческое право, или право управления.

Итак, административное право рассматривается в качестве самостоятельной отрасли права, с помощью которой государство регулирует общественные отношения в сфере государственного управления. Исходя из данного определения предмета, можно наметить круг наиболее типичных отношений управленческого характера, подпадающих под административно–правовое регулирование.

• В зависимости от субъектов управленческих отношений можно выделить следующие виды:

• Между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, то есть определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим;

• Между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между различными министерствами);

• Между органами государственного управления и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями;

• Между органами государственного управления и негосударственными объединениями граждан;

• Между органами государственного управления и гражданами.

  • В зависимости от характера (содержания) управленческих отношений можно выделить следующие виды:

• Связанные с осуществлением вышестоящими органами централизованного руководства деятельностью нижестоящих органов, а также предприятий, организаций и учреждений;

• Связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) функций непосредственного оперативного управления (например, администрация предприятия);

• Связанные с осуществлением органами государственного управления государственного регулирования или руководства деятельностью негосударственных организаций;

• Связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав в сфере государственного управления.

  • Применительно к направлениям административной деятельности выделяются следующие группы управленческих отношений:

    • Связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего – правовых актов управления;

    • Связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительно–распорядительного характера, т.е. с исполнением принятых решений, а также законов и подзаконных актов;

    • Связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;

    • Связанные с осуществлением органами государственного управления юрисдикционной деятельности.

• По областям административной деятельности выделяются управленческие отношения:

  • В области управления хозяйственным комплексом;

  • В области управления социально–культурным строительством;

  • В области управления административно–политическим строительством.

Таковы основные виды общественных отношений, составляющих предмет административного права. Их перечень, доступный и более дробной классификации, свидетельствует об охвате административно–правовыми средствами регулирования разнообразных, широких общественных связей.

Основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, то есть составляющим предмет административного права, являются следующие:

• наличие в них соответствующего органа государственного управления или его представителя;

• связь с исполнительно–распорядительной деятельностью.

Итак, административное право представляет собой отрасль права (совокупность правовых норм), призванную регулировать в интересах государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере исполнительно–распорядительной деятельности органов государственного управления, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями властных управленческих функций.