Питання 5. Функції і компетенція представницьких органів місцевого самоврядування

Конституція України, Закон про місцеве самоврядування та інші закони наділяють місцеві ради повноваженнями — правами й обов'язками, які випливають із завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

У функціях представницьких органів місцевих рад найбільш повно розкривається соціальне призначення місцевого самоврядування. Як важливий елемент правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів у системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої випливають повноваження, форми й методи діяльності рад.

Однак функції не можна ототожнювати з цілями, завданнями, повноваженнями представницьких органів.

Функції — це зумовлені соціальним призначенням представницьких органів місцевого самоврядування в Україні основні напрями або види діяльності рад по здійсненню завдань, визначених Конституцією України, Законом про місцеве самоврядування, іншими законами і нормативними актами.

Комплекс функцій у певному обсязі можуть врахувати в процесі своєї діяльності всі ради в цілому як на базовому, так і на регіональному рівнях. Разом з тим, у кожному з цих рівнів існує певна диференціація функцій, окреслена роль кожної ради як виконавця тієї чи іншої функції.

Є також відмінності у функціях рад базового та регіонального рівнів.

На механізм використання функцій впливають ще такі фактори, як відмінність прав і обов'язків рад базового і регіонального рівнів, їх голів тощо; територіальні межі їх здійснення; певні форми й методи діяльності тощо.

Критеріями класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування можуть бути: правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень визначених законом про місцеве самоврядування та іншими законами; територіальні межі здійснення повноважень рад; конкретні сфери діяльності місцевого самоврядування; завдання, які вирішують ці ознаки на певному етапі діяльності рад; способи впливу цих органів на певні об'єкти тощо.

Оскільки, відповідно до п. 2 ст. 23 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, функції територіальних громад реалізуються переважно через відповідні ради та їх органи.

Тобто функцію не можна безпосередньо реалізувати, оскільки вона є основою захисту повноважень представницьких місцевих органів, які завжди були і є конкретними, положення яких можна реалізувати в процесі їх застосування під час вирішення питання місцевого значення.

Виходячи з основних властивостей функцій, до яких слід віднести їх загальність, стабільність, мету (на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів) та їх органічний зв'язок з територіальною громадою, можна визначити такі функції органів місцевого самоврядування як основні, найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з загальними державними інтересами.

Оскільки функції представницьких органів — це основні напрями і види їх діяльності на місцевому рівні, то критеріями класифікації можуть бути основні елементи такої діяльності, тобто об'єкти, суб'єкти, способи, засоби, форми діяльності.

Відповідно до різних сфер, тобто об'єктів діяльності, розрізняють політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні як внутрішні об'єктні функції.

Політична функція полягає у вирішенні політичних питань місцевого значення, пов'язаних з формуванням шляхом виборів рад відповідного рівня, участі населення у всеукраїнських і місцевих референдумах, виборах Президента України, народних депутатів, реалізацією інших форм народного волевиявлення.

Економічна функція виявляється у вирішенні радами економічних питань місцевого значення.

До соціальних і культурних функцій належать питання прийняття і реалізації відповідними радами програм соціального й культурного значення, управління закладами соціально-культурного призначення, вирішення соціальних і культурних питань на території відповідної ради.

Екологічна функція представницьких органів виявляється в процесі прийняття відповідних програм охорони навколишнього середовища та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм.

За способами й засобами діяльності рад розрізняють представницьку, нормотворчу, фінансово-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну та інші функції.

Представницька функція — основа управління державними і громадськими справами, що здійснюється відповідними радами, на підставі їх повноважень.

Нормотворча функція — найбільшою мірою характерна для повноважень, в процесі реалізації яких приймаються та скасовуються акти представницькими органами.

Фінансово-бюджетна функція — спрямована на прийняття і здійснення місцевих бюджетів, місцевих податків і зборів тощо.

Контрольна функція передбачає контроль з боку відповідних рад за діяльністю органів, посадових осіб, установ і організацій, розташованих на території ради, захист інтересів, прав і свобод населення.

Матеріально-технічна функція здійснюється у сфері управління об'єктами комунальної власності, інфраструктури сіл, селищ, міст.

Важливе значення має і оборонна функція.

Залежно від спрямованості муніципальної діяльності представницьких органів окрім внутрішніх об'єктних функцій розрізняють ще зовнішні об'єктні функції — зовнішньоекономічну, зовнішньосоціальну, зовнішньокультурну, зовнішньоекологічну.

Об'єктні функції опосередковують собою сфери діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема, зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.

За суб'єктами, тобто органами, які здійснюють муніципальну діяльність, розрізняються функції сільських, селищних, місцевих рад, районних і обласних рад.

Найбільш поширеним видом класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування є способи і засоби їх діяльності, які необхідні для реалізації через повноваження відповідних рад перерахованих функцій.

Реалізуються функції представницькими органами місцевого самоврядування не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Усі функції місцевих рад в сукупності створюють складну динамічну систему, яка виражає найбільш характерні риси рад.

Предметним відображенням функцій є повноваження органів місцевого самоврядування. Термін "повноваження" звичайно визначається як офіційно надане кому-небудь право певної діяльності, ведення справ. Юридична наука використовує цей термін для характеристики прав і обов'язків певних органів, посадових осіб. Він рівною мірою охоплює і права, і обов'язки.

Повноваження місцевого самоврядування — це закріплювані нормами муніципального права за населенням (територіальними громадами), виборними та іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права і обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території.

Законодавство наділяє місцеві ради функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю тощо. Закріплюючи функції як реальні правові важелі, закон про місцеве самоврядування створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження місцевих рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями місцевих рад.

Як вторинні, похідні від функцій, повноваження, безумовно, не вичерпують всіх можливих шляхів їх реалізації, тому для здійснення передбачених функцій існують також неправові засоби. Зокрема, в механізмі реалізації функцій місцевими радами використовуються певні форми й методи організації їх роботи: планування, контроль тощо.

У Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном "повноваження" використовується ще термін "компетенція" (зокрема, у статтях 15 і 26). На жаль, у Законі не визначені відмінні риси цих двох категорій.

Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, до структури якої входять не тільки права та обов'язки, а й предмети відання — перші елементи компетенції.

Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а звідси, й юридично компетентний в них, орган.

Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу полягає насамперед у визначенні кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє даний орган місцевого самоврядування.

Отже, предмет відання як структурний елемент загального поняття "компетенція" є способом юридичного визначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування.

Другий елемент компетенції — права і обов'язки — є основним, головним її змістом. Свої завдання і функції органи місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав і обов'язків.

Права і обов'язки органів місцевого самоврядування щільно взаємопов'язані з предметами їх відання: якщо на підставі визначення предметів відання органу дається відповідь на запитання, саме в яких сферах місцевого життя він у принципі є компетентним, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері місцевих відносин.

В юридичній науці і в законодавстві права і обов'язки, як зазначалося, об'єднуються зазвичай таким поняттям, як повноваження.

Як правило, право органу водночас є і його обов'язком перед населенням, державою тощо. Зокрема, представницький орган місцевого самоврядування затверджує місцевий бюджет і звіт про його виконання. Це — як виключне право ради, так і її обов'язок, оскільки кожне місцеве самоврядування повинно мати свій бюджет. Тому орган не повинен ані ухилятися від реалізації своїх прав і обов'язків, ані виходити за їх межі.

Повноваження, які здійснюють органи місцевого самоврядування, в законодавстві поділяються на повноваження загального характеру і повноваження конкретного характеру, про що йтиметься далі.

Уже зазначалося, що особливу роль в організації місцевого самоврядування виконує його самостійність. З правової точки зору, ця категорія виявляється в тому, що відповідно до основних функцій представницьких органів органи місцевого самоврядування повинні мати власні повноваження.

Ці повноваження, згідно з п. 4 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, мають бути, як правило, повними й винятковими. Вони можуть бути заперечені або обмежені іншим органом влади, центральним регіональним, тільки у встановлених законом межах.

Проте територіальна громада, в силу зазначених причин, безпосередньо не в змозі виконувати всі без винятку функції і повноваження місцевого самоврядування. Тому, зважаючи на роль і місце, яке посідають у системі органів місцевого самоврядування ради, головним реалізатором функцій і повноважень територіальної громади є представницькі органи, які найбільшою мірою уособлюють їх інтереси.

Орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних ними органів передбачає в цілому п. 1 ст. 143 Конституції України.

У ч. 2 цієї статті надається перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним і районним радам.

У ч. З ст. 143 Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. У цьому разі, певною мірою порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів, у тому числі і представницьких, здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, якій, на підставі Основного Закону, розділяє ці права і обов'язки між суб'єктами їх здійснення. Базового рівня: радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27 — 41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42). Регіонального рівня: повноваження районних і обласних рад (ст. 43 Закону).

Окрему групу становлять делеговані повноваження районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).

Щодо повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, то, відповідно до статей 25 і 26 Закону, існує два види повноважень представницьких органів місцевого самоврядування: загальні та виключні права й обов'язки.

На підставі ст. 25 Закону, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.

Поряд із загальними, у ст. 26 Закону закріплюються ще виключні повноваження цих органів, питання, що вирішуються цими радами лише на їх пленарних засіданнях.

Щодо районних і обласних рад, то Закон закріплює за ними перелік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях.

Виключні повноваження рад місцевого самоврядування досить сталі — їх не можна змінити довільно.

Загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повноваженнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад.

Так, голови згаданих органів крім здійснення наданих їм Законом повноважень можуть здійснювати інші повноваження місцевого самоврядування, визначеного Законом про місцеве самоврядування та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені останньою до відома її виконавчих органів.

Стаття 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.

Розгляд їх саме на пленарних засіданнях передбачає, що:

1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;

2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади — депутатами;

3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом про місцеві самоврядування та іншими законами;

4) ніякі інші органи й посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;

5) у свою чергу, ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.

За своїм змістом виключні повноваження згаданих рад виходячи з предметів відання можна поділити на вісім груп.

1. Повноваження, пов'язані з реалізацією населенням форм во- левиявлення та визначення статусу органів самоорганізації населення і добровільних об'єднань органів самоврядування:

прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;

прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови;

прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;

прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.

2. Повноваження, які випливають з контрольної функції ради:

заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради;

прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові;

заслуховування звітів у постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає або затверджує;

заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді — виконання ними доручень ради;

розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах;

прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом;

скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень;

прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

3. Повноваження, пов'язані з організацією роботи ради та утворюваних нею органів:

визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради;

створення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;

створення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу;

внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради;

затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; створення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради;

затвердження плану роботи ради й заслуховування звіту про його виконання;

заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;

вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган і яка використовується в офіційних оголошеннях;

прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення у випадках, передбачених законом;

затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції.

4. Повноваження в галузі програмування і планування та в бюджетно-фінансовій сфері:

затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;

затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

встановлення місцевих податків, зборів і розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти;

затвердження звітів про використання зазначених коштів;

прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;

прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;

встановлення для підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

5. Повноваження в галузі управління комунальною власністю:

прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону

комунального майна;

затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;

вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення;

створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ і організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

6. Повноваження в галузі охорони природи, використання землі, інших природних ресурсів:

вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що перебувають у власності відповідних територіальних громад;

вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу;

прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;

внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що становлять екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає відповідну територію.

7. Повноваження у сфері благоустрою та забудови населених пунктів:

затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;

встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти й порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення якої передбачено адміністративну відповідальність;

прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

прийняття рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зі змінами в статусі цих зон, внесенням до відповідних органів пропозицій з цих питань;

надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України;

8. Повноваження у сфері соціального захисту населення, забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина:

створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету;

затвердження і звільнення керівників і дільничних інспекторів цієї міліції;

заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною;

прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

Виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом) крім цих питань вирішуються ще такі питання:

1) визначення обсягу і меж повноважень, що здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах;

2) встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

У багатьох випадках групи виключних повноважень рад базового рівня за своїм змістом збігаються, але є й певні відмінності.

Так, районні та обласні ради виключно на їх пленарних засіданнях вирішують такі питання:

розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку;

вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;

призначення і звільнення їх керівників;

вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;

прийняття за пропозицією відповідних рад базового рівня рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зі зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань;

прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;

прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації (пункти 18-20, 25—27, 29 ст. 43 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Ще однією особливістю виключних повноважень районних і обласних рад є те, що ст. 44 Закону України про місцеве самоврядування їм надано право делегування повноважень згаданих рал місцевим державним адміністраціям.

Свою специфіку щодо реалізації наданих повноважень має Київська міська рада. Згідно із Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. повноваження міської ради визначаються на підставі з'ясування столичних функцій міста Києва.

Згідно зі ст. 4 Закону, органи місцевого самоврядування і виконавчої влади у місті Києві забезпечують у межах своїх повноважень, визначених законами України, здійснення містом таких функцій:

створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій, установ і закладів науки, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, місцем розташування яких відповідно до законодавства визначено місто Київ;

вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних представництв, консульств іноземних держав і представництв міжнародних організацій в Україні;

надання на договірних засадах комунальних, інженерних, соціально-культурних, транспортних, інформаційних та інших послуг державним органам, дипломатичним представництвам іноземних держав, представництвам міжнародних організацій, розміщеним у місті Києві;

взаємодія з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм і проектів, що зачіпають інтереси столиці;

здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам'яток історії культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних і природних зон і ландшафтів, що мають національне значення;

виконання інших функцій міста Києва, передбачених у законодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України.

Здійснення столичних функцій забезпечується органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у місті Києві й гарантується державою. Така особливість пояснюється тим, що, згідно з п. З розділу XV Перехідних положень Закону "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", у містах Києві та Севастополі функції виконавчих органів місцевого самоврядування, визначені законом про вибори, під час проведених виборів, передбачених п. 8 розділу XV Конституції України, здійснюють відповідні місцеві адміністрації.

У зв'язку із здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, мають право:

придбавати у власність жилі та нежилі приміщення, адміністративні, виробничі та інші об'єкти, що належать до інших форм власності, якщо вони необхідні для здійснення містом столичних функцій;

встановлювати порядок утримання та експлуатації розташованих у місті об'єктів та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів;

встановлювати умови й розміри компенсаційних виплат відповідних органів, організацій і громадян, що не входять до складу територіальної громади міста, на покриття витрат, пов'язаних з використанням міської інфраструктури;

здійснювати управління об'єктами державної власності, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, а також частками (акціями, паями) акціонерних товариств, розташованих у місті Києві, які передаються до сфери управління Київської міської державної адміністрації у встановленому порядку;

залучати кошти інвесторів (забудовників) в порядку пайової участі у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста за нормативами, затвердженими Київською міською радою, з метою поліпшення фінансового забезпечення комплексної забудови міста;

виступати гарантом вітчизняних та іноземних інвестицій і кредитів, що налаються підприємствам, майно яких перебуває в комунальній власності або передано до сфери управління Київської міської державної адміністрації;

здійснювати облік і контроль за використанням нежитлового фонду державними органами, підприємствами, установами та організаціями, заснованими на державній власності й розташованими у місті, брати участь у вирішенні питань оренди нежилих приміщень, що належать державним підприємствам, установам та організаціям, в порядку, визначеному Фондом державного майна України;

брати участь в укладанні міжнародних договорів, що стосуються міста;

здійснювати комплексну державну експертизу інвестиційних програм і проектів будівництва для розміщення на території міста Києва об'єктів, що будуватимуться, незалежно від підпорядкування і форм власності інвесторів і замовників, обсягів і джерел фінансування;

затверджувати проекти будівництва об'єктів розрахунковою кошторисною вартістю понад 5 млн. гривень, реалізація яких на території міста Києва на замовлення міської адміністрації та районних виконавчих органів здійснюватиметься із залученням коштів державного та місцевих бюджетів;

припиняти право користування земельними ділянками та іншими природними ресурсами у випадках, передбачених чинним законодавством України;

приймати рішення про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок і знесення самовільно зведених будівель і споруд без відшкодування витрат, здійснених за час незаконного користування;

встановлювати, за поданням відповідних центральних органів виконавчої влади, більш високі нормативи екологічної безпеки та плати за забруднення навколишнього природного середовища в місті, враховуючи підвищені вимоги до охорони довкілля столиці;

користуватися у встановленому порядку банками даних центральних органів, використовувати державні, в тому числі урядові, системи зв'язку і комунікації, якщо це необхідно для виконання столичних функцій;

визначати порядок організації та проведення недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру;

координувати діяльність підприємств усіх форм власності щодо енергопостачання споживачів з метою забезпечення надійного функціонування систем життєзабезпечення міста.

Крім того, органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади міста Києва в межах своєї компетенції, встановленої законодавством України, забезпечують:

виділення земельних ділянок, будинків, споруд і нежилих приміщень київським обласним органам виконавчої влади і місцевого самоврядування Київської області, місцем перебування яких в установленому порядку визначено місто Київ, а також підприємствам, установам і службам, що забезпечують їх функціонування;

участь органів виконавчої влади та місцевого самоврядування області в розробленні та реалізації спільних проектів, цільових програм розвитку, заходів з охорони довкілля, планів використання трудових ресурсів, будівництва автомобільних шляхів, систем зв'язку, об'єктів інженерно-комунального призначення тощо.

Органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади Київської області сприяють:

здійсненню містом Києвом функцій столиці України шляхом участі у розробленні і реалізації цільових програм розвитку міста Києва, дія яких поширюється на територію Київської області;

будівництву, реконструкції і утриманню на території Київської області об'єктів, необхідних для здійснення містом Києвом столичних функцій;

утриманню й розвитку систем зв'язку, державних автомобільних шляхів загального користування та інших транспортних систем на території Київської області, пов'язаних із здійсненням містом Києвом столичних функцій;

вирішенню питань щодо розширення меж міста Києва, якщо це необхідно для здійснення містом Києвом столичних функцій;

розвитку об'єктів соціально-культурного та комунального призначення на території Київської області, необхідних для потреб міста Києва і Київської області;

забезпеченню міста продовольством;

забезпеченню дотримання режиму приміської зони;

проведенню спільних природоохоронних заходів у місті Києві та Київській області;

вирішенню інших питань, передбачених законодавством.

Тема 6. Форми і методи діяльності представницьких органів місцевого самоврядування

План.

1. Поняття форм і методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

2. Сесія як основна форма роботи представницьких органів місцевого самоврядування.

3. Форми й методи роботи постійних комісій місцевих рад.

4. Форми й методи роботи тимчасових контрольних комісій рад.

5. Форми і методи роботи депутатів місцевих рад.

Питання 1.

Функції і повноваження місцевих рад здійснюються за допомогою притаманних їм форм і методів діяльності. Ця діяльність включає в себе дії правового, організаційного, майнового, матеріального, фінансового, технічного та іншого характеру.

Згідно зі ст. 4 профільного Закону, місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності, в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.

Найважливішою складовою роботи представницьких органів місцевого самоврядування є їх правова діяльність. У процесі здійснення своїх завдань, функцій і компетенції місцеві ради приймають нормативно-правові акти, визначені законом про місцеве самоврядування в Україні (рішення відповідної ради) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках — і примусовою діяльністю.

Діяльність усіх місцевих рад та їх органів відбувається на підставі і на виконання Конституції, законів та інших нормативно-правових актів, у межах вимог законності, під постійним контролем територіальної громади. У процесі роботи місцеві ради організовують виконання вимог закону, здійснюючи дії, що ним передбачені, а також виконують в межах своїх прав та надані ним повноваження, шляхом самостійного видання актів, передбачених законом. Так, у межах своєї компетенції місцеві органи влади користуються владними повноваженнями, а також повноваженнями виступати від імені територіальної громади, встановлювати обов'язкові для інших органів, громадських організацій і громадян правила поведінки у формі рішень і розпоряджень; вимагати від них виконання відповідних правових обов'язків; застосовувати засоби заохочення, а в необхідних, передбачених законом випадках — й засоби примусу.

Важливим елементом функціонування місцевих рад є організаційна діяльність, адже вона має найбільшу питому вагу, порівняно з іншими складовими частинами діяльності цих органів. Важливість організаційної діяльності пояснюється й тим, що завдяки їй практично реалізуються найважливіші повноваження місцевих представницьких органів: управління відповідними об'єктами, планування і координація, контроль і перевірка виконання тощо.

Організаційна діяльність спрямована також на організацію практичного здійснення і власне на здійснення планування, координації, обліку та контролю, на забезпечення нагляду за діяльністю підпорядкованих органів, об'єктів господарського й культурного призначення; на організацію перевірки виконання прийнятих рішень, на проведення безпосередньо організаторської роботи серед населення з метою його залучення до практичного вирішення конкретних завдань господарського й культурного будівництва на відповідній території.

Основним елементом діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є матеріально-технічні дії, які охоплюють досить великий обсяг фінансової, бюджетної, господарської роботи, постачання, підготовки проектів рішень і розпоряджень, статистичних звітів, інформацій, довідок, узагальнень практики, ведення діловодства тощо. Вони посідають значне місце в діяльності місцевих рад та їх органів і включають широкий діапазон дій, починаючи від складання звітів, ведення протоколів сесій і засідань й закінчуючи підготовкою і доведенням до виконавців актів місцевих рад, їх виконкомів, відділів та управлінь.

Усі дії матеріально-технічного характеру можна поділити на дві групи.

До матеріальних дій належать різні операції, пов'язані з постачанням, прийманням і передачею матеріальних, грошових та інших коштів, а також майна, устаткування тощо. До зазначених дій слід віднести ще різні операції, пов'язані з видачею виконавчих документів і т. ін.

До дій технічного характеру належать всі допоміжні технічні операції, пов'язані із забезпеченням усім необхідним рад та їх органів; додержання необхідної форми при виданні правових актів; реєстрація різних фактів і подій; систематизація і кодифікація нормативних актів; інформаційно-довідкова робота; всі види статистичної роботи і, нарешті, все діловодство.

У зв'язку з цим варто з'ясувати питання про співвідношення форм діяльності та змісту повноважень місцевих рад та їх органів. У загальному визначенні форми діяльності представницьких органів місцевого самоврядування е сукупністю способів реалізації їх компетенції.

Отже, під формами діяльності представницьких органів місцевого самоврядування розуміються основні, самостійні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційно-правових та організаційних рамок (види дій) рад, їх органів, посадових осіб і депутатів, з допомогою яких реалізується компетенція місцевих рад та їх органів.

Аналіз статей Закону "Про місцеве самоврядування України", які стосуються форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, дозволяє зробити висновок, що свої завдання і функції, на підставі яких визначена компетенція місцевих рад, останні здійснюють у правовій, організаційній і матеріально-технічній формах.

Правова форма діяльності місцевих рад виявляється у реалізації повноважень цих органів, пов'язаних з нормотворчою, правозастосовчою і правоохоронного діяльністю представницьких, виконавчих органів, їх посадових осіб, спрямованою на регулювання правовідносин.

Організаційна форма діяльності, на відміну від правової, не передбачає юридичних наслідків і безпосередньо не формує правовідносини. Дії, що становлять її зміст, забезпечують виконання завдань, функцій і повноважень рад за допомогою конкретних організаційних форм, не обов'язково закріплених у законі.

Основне місце в цьому ряду посідають організаційно-правові форми, безпосередньо закріплені в законі. До таких форм належать:

сесії рал місцевого самоврядування як основна організаційно-правова форма їх діяльності;

засідання виконавчих комітетів рад, постійних комісій;

робота депутатів на всій території відповідної територіальної громади;

організація і проведення місцевих референдумів, загальних зборів громадян;

місцеві ініціативи членів територіальної громади; громадські слухання.

Важливим засобом забезпечення керівництва підпорядкованими раді підприємствами, організаціями та установами є організаторська робота рад, спрямована на виконання їх рішень у всіх сферах управління господарським, соціальним і культурним будівництвом на своїй території. Велику роль у реалізації цієї форми роботи відіграє виконавчий комітет рад, покликаний реалізовувати акти ради.

На відміну від внутрішньоорганізаційної, організаторська робота меншою мірою регулюється процесуальними та процедурними нормами. У ній особливого значення набуває досвід депутатів, який здобувається на підставі професійних знань, практичних навичок, організаторських здібностей, а також конкретних і обґрунтованих заходів, що розробляються і здійснюються.

Якщо внутрішньоорганізаційна діяльність більшою мірою є справою виконавчого апарату ради, то організаторська робота притаманна як раді, іншим її органам, голові, так і депутатам.

Загальні організаційні форми діяльності рад реалізуються з допомогою конкретних форм роботи. Останні, своєю чергою, залежно від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, можуть розділятися на основні та допоміжні.

До основних організаційних форм діяльності ради належать:

безпосередня організаційна робота голови ради, виконавчого комітету та його органів, постійних комісій, діяльність депутатів і населення в органах його самоорганізації.

Для здійснення підготовчої роботи, перевірки виконання і контролю з боку ради використовують допоміжні форми організаційної діяльності, до яких, зокрема, належать: діяльність підготовчих комітетів і робочих груп постійних комісій; проведення виробничих і оперативних нарад; семінарів і конференцій тощо. Залежно від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність, розрізняють її колегіальні й індивідуальні форми.

До перших, зокрема, відносять сесію, засідання, наради тощо. До других можна віднести одноосібне розпорядництво, що здійснюється в процесі оперативного керівництва діяльністю підприємств, установ і організацій, індивідуальну роботу депутатів серед населення і т. ін.

Залежно від справ, які розглядаються радою та її органами, виділяють організаційні форми, що застосовуються для розгляду питань загальної (сесії, засідання виконкомів, постійні комісії) і спеціальної (робота відділів та управлінь виконавчих комітетів) компетенції.

Матеріально-технічна форма діяльності рад не має правового й організаційного характеру. Вона зводиться до забезпечення заходів допоміжного характеру (складання звітів, ведення діловодства тощо).

Методами діяльності рад є засоби, що застосовуються в межах певних форм з метою здійснення їх повноважень.

Методи діяльності рад бувають правові та організаційні.

Правовий метод — це засіб прийняття радами та їх органами відповідних нормативно-правових актів.

Організаційні методи — це засоби досягнення певної мети в межах відповідних форм організаційної діяльності.

Існують також організаційно-правові методи, що закріпилися у відповідних нормативно-правових актах (наприклад, методи організації і перевірки виконання, інформаційного забезпечення роботи ради тощо).

Організаційні методи залежно від спрямованості й мети діяльності рад поділяють на загальні та похідні від них, або конкретні.

До перших, зокрема, належать методи безпосереднього керівництва та координації.

Серед основних методів організаційної діяльності найбільш поширеними є організаційне планування роботи рад, прогнозування (так звана "проектна функція"), інструктування, контроль.

Поряд з основними виділяється група допоміжних методів організаційної діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, до яких, зокрема, відносять: надання допомоги відповідним органам; забезпечення своєчасного виконання завдань; сприяння проведенню відповідних заходів тощо.

У сучасних умовах основним напрямом подальшого вдосконалення зазначених форм і методів діяльності рад є безпосереднє погодження їх з конкретними завданнями цих органів у всіх сферах діяльності представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.