· обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

· исследование роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении бесперебойного функционирования жилищно-коммунального хозяйства России;

Глава 1. Экономико-организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

1.1 Организация обслуживания жилищного фонда в России

Жилищный фонд является важнейшей составляющей основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) страны. Профессора

В.А. Горемыкин и Э.Р. Бугулов, включают в его состав недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения, а именно: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хозяйственные приусадебные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы Горемыкин В. А., Бугулов Э. Р. Экономика недвижимости: Учебник. - М.: Крафт леан, 1999. - С. 24..

Помимо жилищного фонда основные фонды национального ЖКХ образуют также технологические фонды и производственные фонды.

Технологические фонды включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения, водозаборы и тому подобное).

Производственные фонды состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание жилищного и технологического фондов. Сюда входят гаражи, мастерские, административные и производственные здания и т. п.

Собственник объектов жилищно-коммунального назначения, как правило, передает эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищно-коммунальным организациям. Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. В связи с чем, И. В. Игнатов, предлагает их условное разделение по признаку возможности создания конкурентной среды на две группы: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство Игнатов И.В. Стратегические возможности роста предприятия: Учеб. пособие. - Сыктывкар: СГУ, 2004. - С. 87. .

Для определения экономико-организационных основ реформирования национального ЖКХ, проведем ретроспективный анализ системы организации обслуживания жилищного фонда в нашей стране за последние сто лет.

Накануне Первой мировой войны жилищный фонд городов России почти на 80% состоял из одноэтажных деревянных и малоразмерных домов, находившихся в собственности граждан. После окончания Гражданской войны в стране были осуществлены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных органов исполнительной власти (губернских и городских Советов) до 18% жилых помещений. Кроме того, декретом Советского правительства (Совнаркома) от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» на граждан возлагалась обязанность содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии. Контроль за исполнением данного декрета возлагался на особые отряды при местных Советах Жилищная реформа в Российской Федерации: Сб. норматив. документации и комментарии / Сост. В. В. Павленко, Е. И. Таранцова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. - С. 89..

Однако камнем преткновения стал вопрос, как организовать эффективное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывались разные механизмы. Так, управление жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, вменялось в обязанность домовым комитетам, которые избирались на общих собраниях жильцов. Постановлением Совнаркома РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов. 18 июля 1921 г. был подписан декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади.

На основании постановления Совнаркома РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» к управлению муниципализированными домами привлекались сами трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами.

С 1921 года в городах создаются жилищные товарищества, которым передаются муниципализированные строения. Они стали наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться с помощью государства и жилищная кооперация. С 1924 года основной формой управления жилищным хозяйством были жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади Там же. - С. 92-98. .

Постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома.

Таким образом, как отмечает Г. Поляковский, существовавшие в России в первые послереволюционные годы различные формы коллективного управления жилищным фондом, с 1937 г. фактически были заменены одной - государственной. Данный процесс сопровождался также переходом от частной собственности на жилье к государственной собственности Жилищная экономика / Под ред. Г. Поляковского. - М.: Дело, 1996. - С. 29..

В начала 1990-х гг. в России началось восстановление рыночных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и приватизация государственного жилищного фонда. Соответственно, возникла необходимость разгосударствления системы его обслуживания.

Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» установил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище в нашей стране. Целью данного закона было названо не только создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, но и улучшение использования и сохранности жилищного фонда.

Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2000 г. она составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1996 г. (включая ЖСК и ЖК) Кирсанов А. Р. Недвижимое имущество: Нормы права и судебные прецеденты. - М.: Ось-89, 2005. - С. 107..

При этом по мере роста доли жилых помещений, находящихся в частной собственности, реформирование экономико-организационных механизмов жилищно-коммунальной системы становилась все более необходимой.

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1 целью федеральной жилищной политики провозгласил: «… обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства» Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1. - ст. 2. .

Данным нормативным актом впервые в постсоветское время предусматривалось участие населения в управлении жилищным фондом по месту жительства с целью защиты своих экономических и социальных прав и интересов, а также участие в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций.

В указанном законе было определено понятие общего имущества кондоминиума, в формулировке, которая в своей существенной части позднее перешла в Жилищный кодекс РФ (ст. 36) Грудницына Л. Ю. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н. М. Коршунова. - М.: Эксмо, 2005. - С. 107. : «Общим имуществом кондоминиума являются предназначенные для обслуживания более одного домовладельца межквартирные лестничные клетки, лестницы; лифты, лифтовые и иные шахты; коридоры, крыши, технические этажи и подвалы; ограждающие несущие и ненесущие конструкции; механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование, находящееся за пределами или внутри помещений и предназначенное для обслуживания более одного помещения; прилегающие земельные участки в установленных границах с элементами озеленения и благоустройства, а также иные объекты, предназначенные для обслуживания единого комплекса недвижимого имущества кондоминиума и для его использования. Общее имущество кондоминиума находится в общей долевой собственности домовладельцев и не подлежит отчуждению отдельно от права собственности домовладельцев на помещения кондоминиума».

Таким образом, анализ жилищно-коммунальной системы России позволяет отметить историческую эволюцию применяемых в ней механизмов:

1. Дореволюционный период, характеризовавшийся господством рыночных услуг в данной сфере и самообслуживанием со стороны жильцов.

2. 1917 - 1937 гг. - появление и рост доли государственных услуг в системе ЖКХ страны.

3. 1937 - 1990-е гг. - только государственные услуги в системе ЖКХ; основное финансирование поставщиков услуг производится из бюджета; потребительская плата практически не связана с количеством и качеством потребляемых услуг.

4. 1990-е годы - 01.03.2005 г. - подготовка к разгосударствлению; постепенный переход от бюджетного дотирования поставщиков услуг к гарантиям, предоставляемым потребителям; попытки введения рыночных отношений.

5. С 01.03.2005 г. - вступление в силу Жилищного кодекса РФ; появление правовой базы, позволяющей гражданам при наличии желания полностью перейти к рыночным отношениям в сфере ЖКХ Крашенинников П. В. Жилищное право. - М.: Статут, 2006. - С. 59..

Попробуем теперь на основе анализа нормативной базы дать определение одному из ключевых понятий рассматриваемой в моей курсовой работе теме - жилищно-коммунальным услугам. В первую очередь, следует отметить, что общепринятое выражение «жилищно-коммунальные услуги» является не вполне корректным. Гражданский кодекс РФ определяет «работы» или «услуги» как определенную деятельность по заданию заказчика, результат которой либо может быть четко выделен и сдан заказчику (для работ), либо не может (для услуг) Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ. - ст. 702, 779. . Легко убедиться, что значительное количество жилищных услуг должно быть отнесено к «работам», а в коммунальных услугах существенную роль играют товары, то есть поставляемые ресурсы. Тем не менее в данной работе для краткости будет употребляться обобщающий термин «жилищно-коммунальные услуги» (ЖКУ).

С точки зрения приведенных выше экономических критериев жилищно-коммунальные услуги можно классифицировать следующим образом:

· Коммунальные услуги, которые представляют собой комплекс частного товара (электроэнергии, воды, тепла и т.д.) и совместной услуги по его доставке от точки закупки у производителя ресурса (домовой водомер, электросчетчик, задвижка) до точки потребления ресурса потребителем (кран, радиатор, квартирный электросчетчик). Действительно, каждый поставляемый ресурс используется в конкретной квартире, легко может быть учтен и измерен, и так же легко может быть прекращена его поставка отдельному потребителю в случае неоплаты. Но инженерными сетями дома пользуются все его жители, что требует коллективной деятельности.

· Жилищные услуги, являющиеся коллективными, отстранение для них не реализуется.

В то же время, следует отметить, что в общественном сознании право на жилище и, соответственно, на его содержание и обслуживание прочно ассоциируется с «ценными» услугами. Что касается круга пользователей жилищно-коммунальных услуг, то выделить его можно достаточно точно: это проживающие в доме граждане. Соответственно и коллективные решения о порядке предоставления и оплаты таких услуг должны принимать жители дома, а не органы власти любого уровня.

В то же время определить категорию «проживающих» и учитывать их достаточно сложно. В данной ситуации законодатель вполне правомерно опирался на положения ст. 210 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В Жилищном кодексе РФ носителями прав и обязанностей по содержанию здания, оплате жилищно-коммунальных услуг также являются собственники помещений. Принцип возложения на собственников бремени содержания собственности, пусть даже в неявном виде, всегда служил основной организационно-экономических механизмов содержания и обслуживания жилищного фонда: изменения этого механизма следовали за изменениями формы собственности на жилье.

Таким образом, изменения в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере ЖКХ страны привели к необходимости коренного реформирования и организационно-экономических механизмов в данной сфере.