2.2 Изменение механизма финансирования жилищно-коммунальной сферы

Вступил в силу с 1 марта 2005 г. новый Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ), давший правовую базу для полного перехода отношений в сфере ЖКХ на рыночную основу, изменил механизм финансирования жилищно-коммунальной сферы.

Для граждан России теперь предусмотрена полная добровольность выбора способа управления домом - или отказа от выбора, возлагая в случае такого отказа обязанности по организации содержания и обслуживания дома на органы местного самоуправления или органы государственной власти. Как известно, начатая еще на заре 1990-х гг. жилищная реформа длительное время пробуксовывала именно благодаря неизменному с советских времен механизму финансирования отрасли, несмотря на перманентный рост квартплаты. Стало очевидным, что очередное повышение цен и тарифов без структурных изменений самой системы ЖКХ не может дать ни ощутимого повышения качества предоставляемых услуг, ни экономии ресурсов, потребляемых в системе.

В связи с этим рассмотрим возможные варианты организации взаимодействия в системе «потребитель - поставщик жилищно-коммунальных услуг - бюджет» и определим рациональный вариант. Тем более, что именно к такому подходу подталкивает прочтение нового Жилищного кодекса, построенного на принципах рыночных отношений. Сразу оговоримся, что представленные различные схемы (модели) финансирования ЖКХ, содержат упрощения, хотя и отражают в известной мере реальную ситуацию Ошурков А.Т., Сергиенко A.M. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне. // Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес / Под общ. ред. А. Я. Линькова. - СПб.: РГПУ им.А. И. Герцена, 2004. - С. 381-386..

Рис. 2.1 Модель № 1 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Жилищный коммунизм»)

Условные обозначения здесь и далее на схемах:

Дж - договор на предоставление жилищных услуг;

Уж - поставка жилищных услуг;

Дк - договор на предоставление коммунальных услуг;

Ук - поставка коммунальных услуг;

Пж - платеж за предоставление жилищных услуг;

Цж - фактическая цена жилищных услуг;

Пк - платеж за предоставление коммунальных услуг;

Цк - фактическая цена коммунальных услуг.

В данной схеме участие бюджета здесь максимально. Главным двигателем процесса предоставления услуг являются государственные и партийные органы, директивы которых делают ненужными любые договорные отношения. Бюджет оплачивает поставщикам практически весь объем поставки услуг. Потребителю остается довольствоваться «назначенными» ему услугами, своевременно внося символическую "квартплату".

Рис. 2.2 Модель № 2 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Чистый рынок»)

На рис. 2.2 в отличие от модели № 1 участие бюджета минимизировано. Потребители и поставщики, связанные между собой договорными отношениями, выполняют перед государством (бюджетом) налоговые обязательства. Из бюджета никто из них никакой поддержки не получает. Потребители платят поставщикам плату, равную цене полученной услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). Очевидно, то данная модель, как и предыдущая, является теоретической крайностью.

Рис. 2.3 Модель № 3 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Субсидирование»)

При выборе модели №3 активно используются возможности бюджета. Субсидироваться из бюджета могут как потребители, так и поставщики услуг. На практике, как правило, субсидируются и те, и другие одновременно.

Дополнительные обозначения на схеме: Тж и Тк - трансферты гражданам из бюджета на оплату, соответственно, жилищных и коммунальных услуг (субсидии, льготы, компенсации); Сж и Ск - субсидии поставщикам на компенсацию разницы в ценах и покрытие выпадающих доходов от оказанных жилищных и коммунальных услуг; Пжп и Пкп - предельные расходы потребителей за предоставление жилищных и коммунальных услуг.

В этой модели размер платежа потребителя равен цене полученной им услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). В структуру платежа потребителя входит и «участие бюджета» в размере получаемых потребителем на свой лицевой счет субсидий (трансфертов) Тж и/или Тк, равных разнице между ценой услуги и предельными расходами, установленными стандартами (Тж=Цж-Пжп, Тк=Цк-Пкп). Размер бюджетных субсидий поставщикам услуг Сж и/или Ск равен разнице между ценой услуги и платой потребителя на компенсацию разницы в ценах и тарифах и/или на покрытие выпадающих доходов от оказанных услуг (Сж=Цж-Пж, Ск=Цк-Пк).

Таким образом, за потребителя «доплачивает» бюджет. Эта модель (с некоторыми оговорками) в наибольшей мере отражает «дореформенную ситуацию» в системе российского ЖКХ.

Если одновременно выполняется условие Сж+Тж=Цж и Ск+Тк=Цк, то модель вырождается в «жилищный коммунизм». Если же одновременно Сж=0, Тж=0, Ск=0, Тк=0, то модель соответствует «чистому рынку». В зависимости от численных значений Сж, Тж, Ск и Тк возможны самые экзотические промежуточные варианты.

Модель № 4, изображенная на нижеследующем рисунке, в значительной мере отражает санкт-петербургскую реальность ЖКХ. В своей основе она вобрала в себя отдельные черты всех предыдущих моделей.

Рис.2.4 Модель № 4 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Неорганизованные потребители»)

На рассматриваемой схеме в центре «царят» управленческие структуры «Жилищного хозяйства»: (А) Жилищный комитет; (Б) подведомственное Жилищному комитету государственное унитарное предприятие «Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства» (ВЦКП); (В) Жилищная инспекция; (Г) районные администрации; (Д) подведомственные районным администрациям государственные учреждения «Жилищные агентства» (ГУЖА).

Указанные структуры от имени (но без поручения!) потребителя вступают в договорные отношения с поставщиками услуг, сложным образом взаимодействуют между собой и с внешним миром, управляют лицевыми счетами граждан, взаимодействуют с бюджетом. Многие реально существующие линии взаимодействия на схеме не изображены во избежание загромождения схемы излишними деталями.

Отметим, что масштабы финансирования жилищного хозяйства в Санкт-Петербурге не могут не поразить воображение. Так, общая сумма, только официально перекачиваемая по каналам ЖКХ, в 2004 году составила без малого 30 млрд.руб. Но здесь следует отметить, что значительная часть жилищно-коммунальных расходов (например, в 2004 г. - более 5 млрд.руб.) отражается в бюджете не по функциональному разделу 1200 («Жилищно-коммунальное хозяйство»), а по разделу 1800 («Социальная политика») в виде трансфертов населению, либо вообще не отражается в бюджете. Более 1,5 млрд. руб. из бюджета Санкт-Петербурга направляется на субсидии ЖСК, ЖК и ТСЖ, а также домам частного сектора Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С. Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового Жилищного кодекса РФ) // Правовой научно-практический журнал «Кодекс info». - 2005. Май-июнь. - С. 101..

Ключевым звеном в финансовой схеме петербургского ЖКХ является ВЦКП, через счета которого осуществляются практически все профильные бюджетные расходы и платежи граждан. ВЦКП располагает обширнейшей информацией о жилищном фонде, о потребителях жилищно-коммунальных услуг, о циркулирующих в жилищной сфере финансовых потоках, в том числе по каждому: поставщику, услуге, дому, лицевому счету нанимателя или собственника жилого помещения.

Для каждого плательщика (квартиросъемщика) ВЦКП формирует платежный документ «Счет» (полное название - «Счет за жилье, коммунальные и эксплуатационные расходы»). Полученный Счет потребитель услуг оплачивает через отделение банка. Получателем платы является ВЦКП.

В соответствии с имеющимися соглашениями (между Жилищным комитетом, Комитетом финансов, ВЦКП) дальнейшие операции с деньгами на лицевом счете плательщика осуществляет ВЦКП, который «расщепляет» деньги на «жилищные» и «коммунальные» составляющие. При этом учитываются начисленные льготы и компенсации, на сумму которых уменьшаются платежи граждан за счет трансфертов населению (T+T+T), поступивших на расчетный счет ВЦКП из бюджета Санкт-Петербурга. Через банковский счет ВЦКП осуществляются расчеты с поставщиками жилищных (Цж) и коммунальных (Цк) услуг.

По состоянию на апрель 2005 г. на петербургском рынке предоставления жилищных услуг уже действуют более 120 организаций, 62 из которых - это недавно созданные в районах на базе 100%-ного государственного капитала акционерные общества (ОАО «Жилкомсервис», или сокращенно - «ЖКС») Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С. Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового Жилищного кодекса РФ) // Правовой научно-практический журнал «Кодекс info». - 2005. Май-июнь. - С. 104.. Организации, задействованные в обслуживании финансовых потоков (банки, ВЦКП), свои функции выполняют за весьма приличные проценты от начисленных сумм платежей населения.

жилищный коммунальный реформирование

Рис. 2.5 Модель № 5 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Организованные потребители»)

Главный недостаток данной модели состоит в изначально пассивной роли потребителя услуг, лишенного не только права выбора поставщиков услуг (за него это делают госорганы или органы местного самоуправления), но даже возможности управлять денежными средствами на «собственном» лицевом счете (за него это делает ВЦКП). В центре схемы здесь оказывается многоквартирный дом, собственники помещений которого организованы в товарищество собственников жилья (ТОК).

На рис.5 представлен наиболее общий вариант взаимодействия участников жилищных отношений. Такая ситуация соответствует положениям нового Жилищного кодекса РФ. Согласно ст. 45 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить свое общее собрание, на котором согласно ст. 161 ЖК РФ они обязаны выбрать один из способов управления домом: