Вопросы для обсуждения

1. Развитие международных отношений на субнациональном уровне.

2. Географические, содержательные и организационные аспек­ты международной деятельности субъектов федерации.

3.2. Разделение полномочий между центром и регионами в РФ

Для современного периода развития Российской Федерации характерно интенсивное сотрудничество с иностранными государ­ствами. Наша страна участвует в деятельности международных организаций, межгосударственных объединений. Речь идет о внеш­ней функции нашего государства, осуществляемой как на феде­ральном, так и на региональном уровнях. В конституционном смысле вопрос стоит о признании международной правосубъект­ности за Россией как федеративным государством и режимов участия субъектов Федерации в ее осуществлении³³.

Конституционное закрепление компетенции Федерации и ее субъектов в международной сфере позволяет определить весь ме-

ханизм ее регулирования. В нем выделяется в качестве состав­ной части механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Он со­стоит из комплекса правовых средств, используемых в этих це­лях. Это, во-первых, конституционные нормы как основа регули­рования, во-вторых, федеральные законы, указы Президента РФ и акты Правительства РФ, договоры Федерального центра и регио­нов в сфере внешнеэкономической деятельности, иные акты, в-третьих, конституции, уставы, а также законы и иные акты субъек­тов Федерации в данной сфере, в-четвертых, система международ­но-правовых актов, относящихся к этой сфере.

С точки зрения международного права, Российская Федера­ция относится к сложным (федеративным) государствам. В таких случаях отношения между центром и субъектами федерации рег­ламентируются конституцией и/или договорами между ними.

Объем и характер международных и внешнеэкономических связей между центром и регионами России предопределен пп. «к», «л», «м», «н» ст. 71 и п. «ж» ст. 72, а также статьями 4, 73, 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, пп. «к», «л», «м», «н»), большинство вопросов внешней и оборонной политики от­несено к сфере исключительного ведения Федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отноше­ния, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной тех­ники и другого военного имущества, определение и защита госу­дарственной границы, территориального моря, воздушного про­странства, исключительной экономической зоны и континенталь­ного шельфа³⁴.

К сфере совместного ведения отнесены координация между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров РФ (ст. 72, п. 1 «о»). В п. 2 той же статьи было особо подчеркнуто, что эти положения в рав­ной мере распространяются на все виды субъектов Федерации — Республики, края, области, города федерального значения, авто­номную область и автономные округа. Иными словами, все субъек­ты Федерации имеют равные права и статус в сфере международ­ных связей.

³³ См.: Тихомиров ЮЛ. Вопросы правового регулирования междуна­родных и внешнеэкономических связей российских регионов//Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэконо­мический связей субъектов Российской Федерации. — М., 1999. — С. 21.

78

^м Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая ли-^ТеРатура, 1993. — С. 27-28. ....... .. ..,.,--.,

79

; В ст. 76,п. 4 указывается, чтовне пределов ведения Российс-! кой Федерации ее субъекты могут осуществлять собствен-

I ное правовое регулирование, включая принятие законов и иных » нормативных актов. Некоторые специалисты и региональные ли­деры интерпретировали это положение Конституции как право , субъектов Федерации на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности³⁵.

Подобно другим странам, Конституция Российской Федера­ции не содержит детального описания полномочий субъектов федерации.

Развитие законодательства в международной сфере в субъектах РФ

Решение проблем, связанных с недостатками конституционно­го права или устареванием его отдельных положений, происхо­дит путем принятия федерального законодательства, развиваю­щего и уточняющего те или иные конституционные положения, в разработке которых принимают участие региональные власти.

Внешнеполитические вопросы являются одной из сфер сопер­ничества региональных элит с Москвой и давления на нее для того, чтобы выторговать себе дополнительные привилегии. Так, ру­ководство Калининградской области в первой половине 1990-х гг. активно использовало методы давления для открытия в регионе специальной экономической зоны. Губернаторы ряда дальневос­точных краев и областей конфликтовали с Москвой из-за переда­чи некоторых территорий Китаю по условиям советско-китайс­кого договора 1991 г. Подобный конфронтационный подход не способствовал скорейшему достижению разумного компромисса между центром и субъектами Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации 1993 г. была принята спустя два года независимого существования России, а регионы успели принять свои конституции и законы, регулирую­щие их международную деятельность. Эти документы по-разно­му определяли общий статус регионов и их полномочия во внеш­неполитической сфере. Так, Республики Татарстан и Башкорто­стан объявили себя конституционно не только государствами, но и суверенными государствами. В соответствии с нормами между-

³⁵ Курдюков Г. Конституция Республики Татарстан и между­народное право. — С. 21;Игнатенко Г.В. Международно-правовой ста­тус субъектов Российской Федерации//Российский юридический жур­нал. 1995. — № 1. — С. 9, 11.

80

народного права, суверенитет предполагает международную пра­восубъектность.

В ст. 61 Конституции Республики Татарстан 1992 г. особо подчеркивалась международная правосубъектность республики: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект меж­дународного права, ассоциированное с Российской Федераци­ей, - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Более того, в ст. 62 Консти­туции говорилось, что «Республика Татарстан вступает в отно­шения с другими государствами, заключает международные до­говоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торго­выми и иными представителями, участвует в деятельности меж­дународных организаций, руководствуясь принципами между­народного права»³⁶.

В Конституции Республики Башкортостан также подчеркива­лась ее международная правосубъектность: «Республика Башкор­тостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики... Республика Башкортостан обладает высшей влас­тью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику»³⁷. В продолжение этих кон­ституционных деклараций 23 декабря 1992 г. был принят Закон «О международных договорах Республики Башкортостан», рег­ламентировавший процедуру разработки и заключения междуна­родных договоров этой республикой. Кстати говоря, аналогичный федеральный закон был принят только в1995 г.

Конституция Республики Тува пошла еще дальше, чем кон­ституции Республик Татарстана и Башкортостана, заявляя о воз­можности сецессии, то есть о праве на выход из состава Российс­кой Федерации. В ней содержится и положение, явно противоре­чащее Основному закону Российской Федерации, о наделении Верховного Хурала Тувы правом решать вопросы войны и мира³⁸. Конституция Республики Карелия закрепила право на измене­ние своего статуса на основе волеизъявления народа.

В Уставе Калининградской области закреплено право губер­натора представлять область во взаимоотношениях с соответству-

³⁶Конституция Республики Татарстан. — Казань, 1997. — С. 3-55.

³⁷Права человека и гражданина в Республике Башкортостан//Сборник документов. — Уфа. — 1998. — С. 21.

81

³⁸Сарычева ИЛ. Расползание правовой системы - угроза конститу­ ционной безопасности России//Федерация. — 1997. — № 4. — С. 129.

6-4411

ющими органами иностранных государств. Подробнее договор­ные отношения с зарубежными партнерами регулируются в За­коне «О порядке заключения, утверждения, исполнения и пре­кращения действия договоров и соглашений, заключаемых орга­нами государственной власти Калининградской области» (27 июня 1998 г.). Предусмотрены соглашения с субъектами иност­ранных федеративных государств, административно-территори­альными образованиями иностранных государств, с министер­ствами и ведомствами иностранных государств. Особо оговоре­но: это не международные договоры, при их заключении под-верждается статус области как неотъемлемой части Российс­кой Федерации.

Ст. 28 Устава Оренбургской области по непонятным причи­нам объявляла общепризнанные нормы и принципы междуна­родного права и ратифицированные международные договоры Российской Федерации частью права области. Новгородская об­ласть рассматривала себя самостоятельным участником между­народных и внешнеэкономических отношений по вопросам сво­ей компетенции (ст. 6 Устава). Та же формула воспроизведена в ст. 5 Устава Ленинградской области.

Таким образом, очевидно, что принятие Конституции РФ 1993 г. породило многочисленные коллизии между федеральным и региональным законодательствами по международной пробле­матике. По логике, местное законодательство должно было быть приведено в соответствие с Конституцией Российской Федера­ции. Однако, учитывая нечеткость положений самой Конститу­ции РФ и отсутствие у центра реальных рычагов воздействия на регионы, правовая разноголосица в сфере регулирования вне­шних связей субъектов Федерации оставалась до 2000 г.

Следует подчеркнуть, что законодательство субъектов РФ в ряде случаев опережало федеральные законы и даже служило приме­ром для центра при разработке аналогичных законов на феде­ральном уровне. Так, принятый Законодательным собранием Нижегородской области в 1995 г. Закон «О международных и межрегиональных соглашениях Нижегородской области» во мно­гом предвосхитил Закон Российской Федерации 1998 г. «О коор­динации международной деятельности субъектов».

В ряде регионов (Москва, Новгородская область, Республика Татарстан, Санкт-Петербург и пр.) было принято прогрессивное законодательство, поощряющее иностранные инвестиции, в част­ности, освобождающие инвесторов от уплаты местных налогов на

82

период полной окупаемости проекта³⁹. В других субъектах (Сара­товская и Нижегородская области) местные правовые акты давали иностранцам большую свободу в пользовании земельными участ­ками, чем федеральные законы.

Вопросы для обсуждения

1. Конституция Российской Федерации о международной и внеш­неэкономической деятельности субъектов Российской Феде­рации.

2. Определить условия разделения полномочий между Федераль­ным центром и регионами в сфере внешнеэкономической де­ятельности.

3. Проблемы развития федерального и регионального законода­тельств в международной сфере.

Развитие российского федерального законодательства в международной сфере

Важным фактором, затруднившим формирование эффектив­ной правовой базы в изучаемой сфере, было то, что в практике российского государственного строительства с самого начала было допущено смешение двух основных принципов создания Феде­рации — конституционного и договорного. Исторический опыт показывает, что федерации, созданные на основе конституции (США, ФРГ), как правило, более стабильны и эффективны, чем образованные по договору. Последние часто бывают асимметрич­ными (их субъекты имеют разные статус и права), и постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. Тем не менее при определенных условиях и такие фе­дерации жизнеспособны. Смешение этих двух принципов приве­ло к путанице в правовой сфере в стране и, как следствие, к внутренней нестабильности.

Сначала был заключен Федеративный договор 31 марта 1992 г., провозгласивший договорной принцип формирования Федерации (кстати, Республики Татарстан и Чечня не подписали его). В

³⁹ См., например:Законодательство Новгородской области «О на­ логовых льготах предприятиям и организациям, расположенным на тер­ ритории Новгородской области». — Новгород: Новгородская областная Дума, 1994;Постановление о зонах экономического благоприятствова­ ния, 27 декабря 1996 г. Новгород: Новгородская областная Дума, 1996;Investment ClimateofNovgorodOblast. —Novgorod:NovgorodOblastAdministration, 1999.. ...

Договоре республики были названы государствами и представле­ны как суверенные республикив составе Российской Федерации. В Договоре,по сути дела, утверждалось, что субъекты Российс­кой Федерации являются самостоятельными участниками меж­дународныхи внешнеэкономических связей.

Затем была принята Конституция РФ 1993 г., отстаивавшая верховенство конституционного принципа создания федерации, но допускавшая элементы договорных отношений. Так, в ст. 76, п. 4 этого документа говорилось: «Разграничение предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации осуществляется настоящей Конститу­цией, Федеративным и иными договорами о разграничении пред­метов ведения и полномочий»⁴⁰.

Россия избрала особую модель разграничения полномочий в международной сфере, различая отношения и связи, благодаря тому, что в Конституции 1993 г. было введено новое понятие: внешние связи субъектов Федерации. Тогда как, например, Бель­гия устанавливает двойной уровень полномочий, Российская Конституция в области международных отношений и междуна­родных связей устанавливает тройной уровень полномочий.

1. Федерация обладает полномочиями в области внешней поли­тики и международных отношений, международных договоров.

2. Федерация и субъекты Федерации совместно координиру­ют международные и внешнеэкономические связи субъектов Фе­дерации и совместно обеспечивают выполнение международных договоров. Это решение является совершенно специфическим.

3. Субъекты Федерации в рамках внешней политики и меж­дународных отношений, которые относятся к ведению Федера­ции, а также в рамках координации международных и внешне­экономических связей субъектов Федерации, которые относятся к совместному ведению, поддерживают международные и внеш­неэкономические связи.

Существование различных полномочий федерации и субъек­тов федерации подразумевает необходимость координации. В боль­шинстве федеративных государств за координацию внешних сно­шений субъектов федерации несет ответственность федерация. Россия, которая сделала координацию предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, представляет собой исключение, что требует создания более сложного механизма ко­ординации, чем в других федеративных государствах.

⁴⁰Конституция Российской Федерации. — С. 25. 84

С 1994-го до 1998 г. в России шел процесс заключения дого­воров с отдельными субъектами Федерации, что было уступкой Федерального центра региональным элитам и привело к реани­мации договорного принципа федерализма (всего было заклю­чено 50 договоров).

Первым был заключен Договор Российской Федерации с Рес­публикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и вза­имном делегировании полномочий между органами государствен­ной власти и органами государственной власти Республики Та­тарстан» от 15 февраля 1994 г. В ст. 2 Договора указывалось, что органы государственной власти Республики Татарстан самостоя­тельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Республика Татарстан по настоящему Договору участвует в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляет внеш­неэкономическую деятельность⁴¹. Язык этого документа был бо­лее умеренным, чем Конституции Республики Татарстан: очевидно, что он явился итогом длительных переговоров и носил компро­миссный характер. Вместе с тем следует отметить, что, в соответ­ствии с Конституцией Российской Федерации, указанные полно­мочия относятся к сфере совместного ведения (ст. 72, п. 1). В договоре также говорилось, что органами власти Российской Фе­дерации и Республики Татарстан совместно осуществляется орга­низация мобилизационной подготовки народного хозяйства, раз­работка и производство вооружений и военной техники на терри­тории Татарстана, продажа оружия, боеприпасов, военной техни­ки и другого военного имущества. По Конституции Российской Федерации, это — область исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71, п. «м»).

По Договору Российской Федерации с Республикой Башкор­тостан от 3 августа 1994 г. за последней закреплялось право са­мостоятельно осуществлять связи с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта. Фактически ана­логичные права были предоставлены и Москве как субъекту Фе­дерации⁴². По договорам с республиками Башкортостан, Татар­стан, Кабардино-Балкария и Северная Осетия предусматривалась

⁴¹См.: Республика Татарстан. Путь к суверенитету. — Казань, 1999. — С.124-133.

⁴²Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. — М.: МОНФ, 1998. — С. 122-124.

85

_■

защитаих государственной и территориальной целостности. Сверд­ловская область и Республика Удмуртия имели большую само­стоятельностьв области контроля надВПК и экспорта вооруже­ний и военной техники. Несмотря на то, что подобные соглашения между центром и регионами, как правило, сопровождаются ого­ворками о том, что международная деятельность субъектов Феде­рации не должна противоречить Конституции Российской Феде­рации, федеральному законодательству и международным обяза­тельствам Российской Федерации, на практике большинство дого­воров прямо или косвенно приходит в столкновение с положения­ми Основного закона Российской Федерации. Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чечней от 12 мая 1997 г., состоявший всего из нескольких строк, вообще ставил под сомнение суверенитет России над Чечней, ибо в нем туманно говорилось о том, что стороны обязываются строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права⁴³.

Противоречия между конституционным правом Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения меж­дуцентром и регионами и местным законодательством вели к нарушению единого правового пространства на территории Рос­сийской Федерации и конфликтам между федеральными и реги­ональными властями. Ряд региональных лидеров заявил о сво­ем принципиальном нежелании заключать договоры с Москвой, ибо это нарушает конституционные принципы и способствует конфедерализации страны. Эти политики считали, что по Кон­ституции субъекты Федерации имеют достаточно внешнеполити­ческих полномочий, в частности, можно согласовать в «рабочем порядке» или решить возникающие проблемы на основе допол­нительного федерального законодательства.

Отсутствие ясности в вопросе регулирования внешних связей регионов не могло не беспокоить Федеральный центр и субъекты Федерации, ик 1995 г. Москва постепенно начала перехватывать инициативу в формировании новой правовой базы в данной области.

Важнейшим регулятором сферы международных и внешне­экономических связей субъектов Федерации стал Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.), закрепивший участие регионов в этой сфере внешней поли­тики. В соответствии с Законом, международный договор должен

⁴³ Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российс­ кой Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия//Российская газе­ та. 1997.20.05. — С. 3. ,_ti .»>ч.^ .,«,_Ku.

86

быть согласован с субъектом, если он затрагивает вопросы, отно­сящиеся к ведению этого субъекта (ст. 4, п. 1). Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту для получения от него предложений, если договор затра­гивает предметы совместного ведения (ст. 4, п. 2). Субъект также может привлекаться к подготовке проекта международного договора, если он затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения (ст. 3, п. 4). Субъекты имеют право давать рекомендации и предло­жения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст. 35, п. 1; ст. 36, п. 1). Наконец, субъекты обязаны в пределах своих полномочий выпол­нять международные договоры РФ (ст. 36, п. I)⁴⁴.

В то же время остался неясным статус соглашений, которые российские регионы заключали с иностранными партнерами. Можно ли их считать международными договорами или нет? Если нет, то каков их статус? Закон не давал четкого ответа на эти вопросы.

Наряду с регламентацией договорных отношений регионов, Федеральный центр постарался уточнить компетенции субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономической деятель­ности. 13 октября 1995 г. был принят Закон Российской Федера­ции «О государственном регулировании внешнеторговой деятель­ности», в котором были более четко определены сферы совмест­ного ведения и права субъектов Федерации.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были отнесены:

• координация внешнеторговой деятельности субъектов, в том числе их экспортной деятельности, в целях максимальной реали­зации их экспортного потенциала;

• формирование и реализация региональных и межрегиональ­ных программ внешнеторговой деятельности;

• получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой дея­тельности и погашение;

• выполнение международных договоров Российской Федера­ции в области внешнеторговой деятельности, непосредственно зат­рагивающих интересы соответствующих регионов;

• координация деятельности субъектов по созданию и функ­ционированию свободных экономических зон, регулированию при­граничной торговли;

⁴⁴ Романова О.Ю. Региональные интересы в контексте нацио­нальных: внешнеполитическое измерение. — С. 149.

87

- информационное обеспечение внешнеторговой деятельности.

В Законе был предусмотрен и механизм координации внешне­торговой деятельности регионов по вопросам совместного веде­ния. Эта функция была возложена на органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Были пре­дусмотрены два основных способа координации — заключение международных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов, и взаимный обмен информацией. К предметам ведения субъектов Закон отно­сит следующие права:

• осуществлять внешнеторговую деятельность на своей тер­ритории;

• осуществлять координацию и контроль над внешнеторго­вой деятельностью российских и иностранных лиц;

• осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;

• предоставлять дополнительные по отношению к федераль­ным «финансовые» гарантии участникам внешнеторговой деятель­ности, зарегистрированным на их территории (при этом подчер­кивалось, что Российская Федерация не отвечает по дополнитель­ным гарантиям своих субъектов);

• предоставлять гарантии и льготы участникам внешнетор­говой деятельности, зарегистрированным на их территории, толь­ко в части выполнения их обязательств перед бюджетами и вне­бюджетными фондами субъектов Федерации;

• создавать страховые и залоговые фонды в сфере внешнетор­говой деятельности для привлечения иностранных займов и кре­дитов;

• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, администра­тивно-территориальными образованиями иностранных государств;

- содержать своих представителей при торговых представи­ тельствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по со­ гласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование внешнеторго- вой деятельности⁴⁰.

Оценивая значение данного Закона, отметим, что, по сравне­нию с Конституцией Российской Федерации, он гораздо более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во

Российская газета. 1995.24.11. — С. 4.

88

внешнеэкономической деятельности. Субъекты Федерации в це­лом позитивно отнеслись к этому Закону.

После «наведения порядка» в сфере внешнеэкономических связей Федеральный центр принялся устанавливать контроль за внешнеполитической деятельностью регионов. 12 марта 1996 г. былпринят Президентский Указ № 375 «О координирующей роли МИД РФ» в проведении единой внешнеполитической ли­нии Российской Федерации. В соответствии с этим Указом, ре­гионы должны были информировать МИД Российской Федера­ции о своей международной деятельности, включая визиты офи­циальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров. Было принято Положение о представительстве МИД Российской Федерации в субъектах Федерации. Разработано типовое Поло­жение о представительстве субъектов Российской Федерации за рубежом, рекомендации по подготовке соглашений субъектами Федерации с зарубежными партнерами. Строго определены рам­ки соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, которые не являются международными договорами. Они действу­ют только на их территории и по характеру правового регулиро­вания могут быть приравнены к законам субъектов Российской Федерации. Такие соглашения могут заключаться только по воп­росам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и зако­нодательством Российской Федерации к компетенции субъектов Федерации.

Следующим шагом на пути правового регулирования между­народной деятельности регионов стал Закон «О координации меж­дународных и внешнеэкономических связей субъектов Российс­кой Федерации» от 4 января 1999 г. Этот документ был призван конкретизировать ст. 72, п. «о» Конституции РФ, в которой опи­сывались предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего, Закон дал определениемеждуна­родных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, под которыми понимаютсяосуществляемые в торго­во-экономической, научно-технической, экологической, гумани­тарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ст.1, ч. 2). Закон также четко оговаривает круг парт­неров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи (субъекты иностранных федеративных государств и администра­тивно-территориальные образования иностранных государств). Субъекты также могут участвовать в деятельности международ­ных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ст. 1, ч. 1).

С- '

«89

Ст. 10 Закона запрещает наделять представительства субъек­тов Российской Федерации на территориях иностранных госу­дарств, а равно иностранные представительства на территории субъекта Российской Федерации статусом дипломатических пред­ставительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции.

Закон также регламентирует договорную деятельность регио­нов. Он разрешает субъектам Российской Федерации заключать соглашения с органами государственной власти иностранных го­сударств с согласия Правительства Российской Федерации, или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства Российской Федерации (ст. 8). Регионам дано право вести пере­говоры и заключать соглашения в области международных и внеш­неэкономических связей. Однако субъекты должны заблаговре­менно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД Российской Федерации для согласования (ст. 4). Специально подчеркивалось, что «соглашения об осуществлении международных и внешне­экономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наи­менования и содержания не являются международными догово­рами» (ст. 7)⁴⁶.

Закон обязал субъекты Российской Федерации привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соот­ветствие с федеральным законодательством.

В принятом 24 июня 1999 г. Законе Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российс­кой Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» допускалось принятие субъектами соб­ственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих фе­деральных законов. Однако после принятия последних от регио­нов требовалось приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом⁴⁷.

Особенно высказывались сомнения и в отношении сроков, ко­торые были отведены Законом Российской Федерации «О прин-

ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что для приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных актов субъектов (ст. 32, ч. 3) достаточно 12 месяцев, а для дого­воров и соглашений о разграничении предметов ведения и полно­мочий, действующих на территории Российской Федерации (ст. 32, ч. 2), явно недостаточно и 3-х лет⁴⁸.

Со временем Федеральный центр осознал и те возможности, которые таит в себе внешнеполитическая активность субъектов Российской Федерации. В частности, российская дипломатия ста­ла привлекать регионы как для урегулирования спорных вопро­сов с иностранными государствами, так и для развития стабиль­ных добрососедских отношений с сопредельными странами. Так, например, в 1999 г. представители Курильских островов были включены в состав делегации на российско-японских перегово­рах по заключению мирного договора между двумя странами. Представители дальневосточных территорий приглашались на российско-китайские встречи в верхах и участвовали в смешан­ных комиссиях по демаркации границы между этими государ­ствами.

Подобная же практика применялась и в случае с другими при­граничными регионами — Калининградской и Мурманской обла­стями, Республикой Карелия. Так, представители Калининград­ской области принимали участие в разработке и церемонии под­писания соглашения между Россией и Польшей о сотрудниче­стве Калининградской области с северо-восточными воеводства­ми Польши⁴⁹. К марту 2000 г. было подготовлено соглашение об экономическом сотрудничестве между Псковской областью и латвийским портовым городом Вентспилс, предусматривающее развитие транзитного бизнеса, упрощение таможенных процедур и создание совместных предприятий. Эксперты единодушно оце­нили эти проекты на региональном уровне как полезные для размораживания российско-латвийских отношений на высшем уровне, ухудшившиеся после серии недружественных действий латвийской стороны в 1999 - 2000 гг.⁵⁰

⁴⁶Собрание законодательства Российской Федерации. —М., 1999. — №2. — С. 231.

⁴⁷Российская газета. 1999.30.06. — С. 3.

90

Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм. — С. 4.Matvienko V. The Center and the Regions in Foreign Policy. — P. 92. ' Независимая газета. 2000.02.03. — С. 12.

91

Итак, правовое регулирование международной деятельности регионов прошло в своем развитии три этапа. На первом этапе

(1991 -1994 гг.) соответствующего федерального законодатель­ства практически не было, или оно носило слишком общий ха­рактер (Конституция РФ 1993 г.). Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для развития своих международных связей. Федеральный центр практически не контролировал внеш­неполитическую и внешнеэкономическую деятельность субъек­тов РФ.На втором этапе (1995 - 1998 гг.). Федеральные власти предприняли энергичные усилия для разработки соответствую­щего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов.На третьем этапе, который начался в 1998 г. и длится до сих пор, тенденция к централизации внешних связей субъектов Российской Федерации усиливается.

Принятые в последние годы федеральные законы продемонст­рировали намерение центральной власти детализировать консти­туционные положения, касающиеся внешнеполитических полно­мочий субъектов Федерации, и установить более жесткий цент­рализованный контроль над их деятельностью на мировой арене. В 2000 г. изменение в структуре вертикали государственной власти и введение 7 федеральных округов в Российской Федера­ции привело к резкому усилению контроля над деятельностью исполнительной и законодательной власти в субъектах России. И многие регионы, особенно республики, не спешившие реагиро­вать на неоднократные требования центра привести свои норма­тивные акты в соответствие с федеральным законодательством, вынуждены были приводить положения регионального законо­дательства в соответствие с федеральным.

В настоящий момент исход многолетнего «перетягивания ка­ната» между центром и регионами складывается в пользу феде­ральной власти.