2.Законность как основа профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих
Профессиональную деятельность служащего с юридической точки зрения необходимо рассматривать прежде всего как процесс реализации правового статуса должностного лица и правового статуса государственного или муниципального служащего.
При этом необходимо иметь в виду, что первичным, исходным понятием для определения содержания этих статусов является статус самой должности.
Отметим, что если рассматривать профессиональную деятельность служащего как административный процесс, надо четко и ясно определить юридическое содержание понятий «статус должности», «статус должностного лица», «статус служащего». Решение данного вопроса российским законодателем просто уникально. Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная служба определяется как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2, ч. 1, абз. 1) а также устанавливается, что «к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2, ч. 1, абз. 2)1.
Таким образом, государственная служба реализует свою правовую природу в первую очередь путем реализации правового статуса должностного лица. Само же лицо — государственный служащий — может реализовать правовой статус своей должности только на основе юридического принципа законности. Законность является центральной проблемой в общей теории права и государства. Актуальность ее очевидна, как в теоретическом, так и в практическом плане. Законность как правовое явление характеризует процесс реализации государственно-правовой формы организации общества и реализации правовых идей путем строгого неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства. По устоявшемуся в юридической науке определению, законность есть строгое соблюдение и исполнение конституции и законов, а также изданных в соответствии с ними иных правовых актов всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Законность — основа нормальной жизнедеятельности цивилизованного общества, она есть всеобщее требование, обязательное для всех участников общественных отношений, а тем паче правоотношений.
Требование соблюдать изданные государством законы сформировалось давно. Еще римские юристы говорили о безусловной необходимости соблюдать закон (закон суров, но это закон — dura lex, sed lex).
Принцип законности — важный элемент российского государства. Конституция Российской Федерации закрепляет его в ч. 2 ст. 15.
Существует также понятие «режим законности», включающее развитую систему законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию в данных актах правовых норм.
Законность как качественное состояние деятельности самого служащего, может характеризоваться следующими основными признаками:
1) соблюдением требования верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (ч. 1 ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»);
2) обеспечением поддержки конституционного строя и соблюдением Конституции Российской Федерации, реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий (ч. 1 ст. 10. Там же);
3) соблюдением верховенства закона (федерального и субъектного уровня) по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе ведомственным нормативно-правовым актам;
Подзаконные акты всех видов и всех уровней могут действовать лишь в том случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и на основе закона.
4) исполнением принципа единства законности. Законность должна быть едина для всей Российской Федерации, для всех должностных лиц федерального, субъектного и муниципального уровня. Единое понимание сущности и конкретного содержания законов обеспечивает законность правоприменительной деятельности государственных органов и их должностных лиц.
5) реализацией равной возможности всех государственных и муниципальных служащих, независимо от занимаемой должности, пользоваться защитой служебного законодательства и равной обязанности строго следовать предписаниям его правовых норм (служащие, занимающие разноуровневые должности, имеют различные должностные полномочия и могут быть руководителями высшего ранга, вышестоящими и непосредственными руководителями других служащих, специалистами-исполнителями и сотрудниками обеспечивающего персонала. При этом служебное право закрепляет равную защиту каждого из них в служебно-правовых отношениях и, вместе с тем, как и всякое право, разговаривает на языке долженствовании, императивов:
«ты должен», «ты не должен», «ты обязан», «тебе разрешено».
6) исполнением обязанности обеспечивать в служебной деятельности соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан (п. 3 ст. 10. там же).
В самом общем виде это означает:
— своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением гражданами своих прав;
— организацию исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;
— оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных субъективных прав;
— своевременное рассмотрение и принятие решений по обращениям граждан;
— осуществление мер по охране прав и свобод граждан.
7) соблюдением принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности.
Противопоставление законности и целесообразности не может иметь места уже потому, что правовые законы сами обладают высшей общественной целесообразностью. Целесообразность закона не может игнорироваться целесообразностью житейской. Кроме того, в соответствии с нормами служебного права должностным лицам предоставляется возможность принять наиболее целесообразное решение и вариант поведения применительно к фактическим обстоятельствам в рамках закона. К сожалению, зачастую свои противоправные действия служащие объясняют местной или индивидуальной целесообразностью. Для такого утверждения существуют конкретные предпосылки: динамизм развития социальных процессов отражает из законодательное упорядочение, а это ведет к возникновению пробелов в праве, аналогии и усмотрения в правоприменительной практике, формированию неуважения к закону и даже изощренному и коварному правовому нигилизму. Но главное заключается в том, что в современном российском обществе не обозначается необходимое для всякого гражданского общества использование двух, казалось бы противоположенных, правовых принципов: «разрешено все, что не запрещено» и «запрещено все, что не разрешено».
Конечно, использование известного в мировой практике общеправового принципа «не запрещенное законом дозволено» возможно физическими и юридическими лицами как субъектами рыночной, хозяйственной, гражданско-правовой деятельности. Но действие этого принципа не должно распространяться на государственные и муниципальные органы, их должностных лиц. Здесь в абсолютной силе должно быть другое правило:
«можно только то, что прямо разрешено законом». Вместе с тем в юридической литературе справедливо отмечается, что принцип «дозволено все, что не запрещено законом» особенно ярко высвечивает смысл перемен в нашей правовой системе. Применительно к служебной деятельности можно обоснованно утверждать, что свою роль он должен сыграть в преодолении запретительных и перестраховочных тенденций. Ведь именно на почве таких тенденций расцветает ревностное исполнение команд сверху, даже если эти команды неправомерны, повсеместно утверждаются правила: меньше говори и больше слушай; не рассуждай, а исполняй; начальству виднее; не бери на себя лишнего; остальное — не твоего ума дело; не высовывайся; инициатива наказуема и др. При этом приветствуется покорность, безотказность, чинопочитание и одновременно укореняется неприязнь к способным, инициативным служащим. Конечно, в служебной деятельности между «да» и «нет», «можно» и «нельзя» есть много оттенков, границы между которыми нечетки, условны, размыты. У государственных и муниципальных служащих между «можно» и «нельзя» должны, поэтому, твердо стоять такие понятия как законопослушание, правовая культура, внутренняя готовность к самоограничению, совесть, честь, долг, политико-правовая устремленность и инициативность по устранению рецедивов командно-бюрократического стиля. Реальная «жизнь» этих понятий может стать надежной преградой на пути эгоизма, угодничества, чинопочитания, своеволия и произвола, распространения «двойной» и даже «тройной» морали, когда думают одно, говоря другое, а делают третье.
8) использованием принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, любого уровня и любого ранга.
Неотвратимость наказания характеризует юридическую природу законности и должна реализовываться при любых нарушениях правоустановлений соответствующих статей об обязанностях государственных и муниципальных служащих. В соответствии со служебным законодательством служащие попадают под специальный правовой режим. Они не могут освобождаться от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией России, но служебное право возлагает на них особые обязанности и ограничения, продиктованные интересами нормального функционирования государственной и муниципальной служб. Нарушение этих обязанностей и правоограничений влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Невыполнение должностных обязанностей, либо неполное их осуществление, несоблюдение ограничений, связанных со службой, образуют состав должностного правонарушения-проступка либо преступления. Так, неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, обычно квалифицируемое как дисциплинарный проступок, в случае недобросовестного или небрежного отношения к государственной службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, уже образует в соответствии со ст. 293 УК РФ состав преступления. Превышения должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок, но, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, должно квалифицироваться как преступление (ст. 286 УК РФ).
По российскому праву юридическая ответственность государственных и муниципальных служащих наступает на общих основаниях. Вместе с тем в регламентации ответственности государственных служащих имеются и некоторые особенности:
— в ряде случаев повышенная ответственность;
— специфические санкции, применяемые только в отношении государственных служащих.
В целом осуществление неотвратимости наказания на государственной службе за допущенные правонарушения означает введение ответственности не только по наличию вины в деятельности должностных лиц (доказанность коррумпированности, взяточничества и т.д.), результатов деятельности, полученных противоправным путем, либо приносящих общественный вред, но и по наличию последствий их действий, нарушающих нормальное состояние службы.
Сложной и самостоятельной проблемой в рамках единой теории законности является вопрос о ее гарантиях. Это и естественно, ибо именно гарантии являются тем элементом (звеном), который переводит идею законности из области теоретических изысканий в сферу практической деятельности государственных органов и их должностных лиц.
В литературе довольно подробно охарактеризован количественный и качественный состав специальных юридических гарантий законности. Опираясь на общепризнанные суждения по данной проблеме, укажем наиболее существенные гарантии законности в деятельности государственных и муниципальных служащих. Это:
а) полнота и эффективность правового регулирования, адекватно отражающего основные закономерности и тенденции развития службы как управленческого процесса в государственных и муниципальных органах;
б) высокий уровень контроля и надзора за соблюдением режима законности на службе в целях выявления, предупреждения и пресечения должностных правонарушений;
в) качественная работа самих служащих, складывающаяся из многих факторов служебной деятельности и охватывающая широкий круг служебных и моральных проблем;
г) постоянное совершенствование и улучшение правовой формы управленческой деятельности, т.е. юридического процесса в государственных и муниципальных органах;
д) эффективное принятие мер юридической защиты и юридической ответственности служащих, ведущее к восстановлению нарушенных прав и неотвратимому наступлению наказания за допущенные правонарушения по службе;
е) личный профессиональный уровень правового сознания и правовой культуры государственного и муниципального служащего.
- Российская академия государственной службы
- Введение
- Раздел I
- 2.Роль государства в жизни общества
- 3.Государственная власть
- Система государственной власти, ее правовая основа и юридическое закрепление
- Взаимосвязь государственной власти
- И государственного управления. Понятие и сущностная
- Основа взаимосвязи государственной власти
- И государственного управления
- Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему
- Единство системы государственной власти Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения
- Основные тенденции развития государственной власти в современном мире
- 4.Функции государства. Функции современного российского государства
- 5.Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы
- Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава II Форма государства
- 1.Понятие формы государства
- 2.Форма правления: понятие и виды
- 3.Форма государственного устройства: понятие и виды
- Унитарное государство
- Современные черты унитарного государства
- Федеративное государство
- Сложное государство
- Основные отличия конфедерации от федерации
- 4.Государственный (политический) режим: понятие и виды
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- ГлаваIii Правовое и социальное государство
- 1.Понятие и признаки правового государства
- 2.Социальные функции государства в истории его развития. Понятие «социальное государство»
- Контрольные вопросы
- 2.Право в системе социальных норм
- Виды социальных норм. Соотношение права и других социальных регуляторов.
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава V Источники (формы) права
- 1.Определение форм и источников права, их соотношение
- 2.Виды форм права
- 3.Судебный прецедент. Судебная практика
- 4.Нормативные правовые акты
- Виды нормативных правовых актов
- 5.Нормативный договор как форма права
- 6.Иные виды форм права
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава VI Норма права
- 1.Понятие нормы права
- 2.Структура нормы права
- 3.Виды норм права
- Контрольные вопросы
- Предмет и метод правового регулирования
- 2.Публичное и частное право. Основные отрасли российского права Публичное и частное право
- Основные отрасли российского права
- Соотношение национального и международного права
- Контрольные вопросы и задания
- Список литературы
- Глава VIII Правотворчество
- 1.Правотворчество и процесс образования права. Виды правотворчества
- Виды правотворчества
- 2.Законодательный процесс, его содержание и стадии
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- ГлаваIx Правомерное поведение, правонарушение и юридическая ответственность
- 1.Характеристика правомерного и противоправного поведения
- 2.Основные признаки (юридический состав) правонарушения
- 3.Виды правонарушений
- 4.Понятие и виды юридической ответственности
- Принципы юридической ответственности
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- ГлаваX Законность, порядок, общественный порядок
- 1.Законность и правопорядок в системе политико-правовых ценностей современной правовой жизни
- Законность и правопорядок в правовом государстве
- 2.Законность и ее признаки
- 3.Основные принципы (требования) законности
- Законность, целесообразность, справедливость
- Контрольные вопросы
- 2.Общая характеристика отдельных правовых систем
- 3.Развитие системы права в России
- 4.Международное право как особая правовая система.
- Субъекты международного права
- Нормы и принципы современного международного права
- Источники норм международного права
- Международный договор – основной источник международного права
- Соотношение и взаимодействие международного и внутригосударственного права
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Раздел II
- 2.Понятие и значение Конституции России
- Контрольные вопросы
- Глава II Россия как федеративное государство
- 1.Конституционные принципы государственного устройства Российской Федерации
- 2.Договорное регулирование федеративных отношений
- 3.Вопросы статуса субъектов Российской Федерации
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- ГлаваIii Система государственных органов Российской Федерации
- 1.Президент Российской Федерации
- 2.Федеральное Собрание Российской Федерации
- 3.Правительство Российской Федерации
- 4.Организация государственной власти в субъектах Федерации
- Законодательные собрания субъектов Российской Федерации
- Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
- 5.Судебная власть Российской Федерации
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава IV Основы гражданского права Российской Федерации
- 1.Предмет, метод и принципы гражданского права
- 2.Основные источники гражданского права
- 3.Гражданское правоотношение: понятие, субъекты, содержание, объекты
- Виды правоотношений
- Сделки и другие основания правоотношения
- 4.Граждане как субъекты гражданского права
- 5.Юридические лица и публично-правовые образования как субъекты гражданского права
- Права участников (учредителей) на имущество юридического лица
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава V Общие положения об обязательствах в Российской Федерации
- 1.Понятие гражданско-правового обязательства. Виды обязательств
- 2.Исполнение обязательств. Обеспечение исполнения обязательств
- 3.Ответственность за нарушение обязательств
- 4.Прекращение обязательств
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава VI Основы трудового права Российской Федерации
- 1.Трудовое право: понятие, предмет, метод и основные источники
- 2.Трудовые правоотношения
- 3.Трудовой договор
- Контрольные вопросы
- Понятие и классификация государственных должностей и государственных служащих
- Права государственного служащего
- Основные обязанности государственного служащего
- Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности
- Прохождение государственной службы
- 2.Законность как основа профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих
- 3.Нормативно-правовые акты в области информации для государственной службы
- Государственный служащий как потребитель информации
- 4. Правовые основы защиты государственной тайны и другой информации ограниченного доступа
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Глава VIII Основы уголовного права Российской Федерации
- 1.Уголовное право: понятие, система
- 2.Задачи и принципы уголовного права
- 3.Уголовный закон: понятие, структура
- 4.Преступление: признаки, состав, виды
- 5.Понятие уголовной ответственности
- Контрольные вопросы
- 2.Правовые экологические требования
- 3.Юридическая ответственность за экологические правонарушения
- Контрольные вопросы
- Список литературы
- Сожержание
- 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84