3.2. Тенденции развития законодательства об юридической ответственности государственных служащих.

«Обеспечение эффективности государственной службы - сложная теоретическая и прикладная задача современной юридической науки и правоприменительной практики, решение которой предполагает комплексный, системный подход, отсутствие которого отмечается в официальных документах»⁵⁴. Специфика управленческой деятельности проявляется в том, что это преимущественно умственная, интеллектуальная, во многом творческая работа, не всегда поддающаяся количественным измерениям. Юридическими средствами ее решения может стать использование таких парных правовых категорий, как стимулы и ограничения, поощрения и наказания, важно также выдерживать баланс прав, обязанностей и ответственности.

Представляется, что оценку реального результата работы государственного аппарата следует рассматривать в качестве важной составной части совершенствования правового регулирования института юридической ответственности в системе государственной службы. Повышение эффективности служебной деятельности, кроме того, неразрывно связано с решением проблемы низкого уровня предупредительно-профилактического воздействия сложившейся системы наказаний. Существующую ситуацию осложняют упущения в правоприменительной практике, низкий уровень доверия населения к российской бюрократии, что особенно актуально в условиях современной действительности⁵⁵.

Данный вопрос, как отмечает Г.В. Атаманчук, принадлежит к числу «наименее проработанных в теории государственного управления и обычно не применяемых на практике, что более чем странно, поскольку обществу в целом, каждому управляющему да и управляемому нужно знать, что же получится в итоге из затрат на управление и осуществление всех его решений и действий»⁵⁶.

Противодействие социально вредным (опасным) проявлениям традиционно связывают с принудительными мерами воздействия. Одним из важнейших условий применения принуждения к служащим государственного аппарата может рассматриваться комплексная оценка результатов работы, а также соблюдение его персоналом требований должностного и административного регламентов, иных нормативных правовых актов.

Как показывает практика, акцент на усиление санкций в применении мер юридической ответственности к государственным служащим не всегда приводит к желаемому результату, слабо отражается на укреплении исполнительской дисциплины и состоянии законности в деятельности государственного аппарата. Эти показатели могут сигнализировать о неудовлетворительном состоянии дел в отдельно взятом государственном органе, его структурном подразделении или в работе конкретного должностного лица, и, следовательно, возникает необходимость оперативного вмешательства в деятельность, отмеченную низкими результатами, включая привлечение виновных лиц к ответственности.

К сожалению, в обеспечении должной результативности работы персонала государственного аппарата недостаточно полно задействованы возможности применения отдельных видов юридической ответственности, отмечается неэффективность некоторых дисциплинарных взысканий, административных наказаний либо иных правовых санкций.

Одна из актуальных проблем оценки работы служащих - объективность критериев ее оценки, заключающаяся в том, что многие из существующих систем показателей служебной деятельности построены таким образом, что побуждают руководителей государственных органов не раскрывать истинное состояние дисциплины и правопорядка в своих подразделениях, чтобы избежать отрицательной оценки своей работы. Правонарушители же, в свою очередь, стремятся к тому, чтобы любыми доступными средствами избежать наказания.

Вместе с тем принуждение уже не рассматривается как единственный инструмент воздействия на работников, безответственно относящихся к исполнению своих должностных (служебных) обязанностей. Из возросших требований общества и его граждан к работе государственного аппарата вытекает необходимость разработки современных не только количественных, но и качественно новых показателей работы государственных служащих, формирования у них позитивной мотивации к труду.

В настоящее время в оценке работы государственных служащих предпочтение отдается использованию количественных показателей, что объясняется относительной независимостью этих показателей от субъективного фактора, но лишает их свойства системности и критерия качественного обобщения. Следовательно, в оценке эффективности работы нужны пропорции между количественными и качественными показателями, ибо количество, как известно, имеет свойство перерастать в качество. Представляется, что применение санкций необходимо увязывать не только с самим фактом правонарушения, но и с объективной оценкой предшествующей деятельности служащего.

Качественными показателями служебной деятельности могут рассматриваться: уровень жизни граждан и социальное благополучие в регионе; степень их доверия к власти и состояние законности; удовлетворенность лиц, обращающихся в органы публичной власти, организацией работы с поступающими письмами, жалобами и заявлениями; доступность для населения должностных лиц; взаимодействие органов власти со СМИ; осуществление профилактических мероприятий и их результативность; соблюдение государственными служащими морально-этических требований.

Определенный научный и практический интерес представляет так называемая оценка заслуг работников, которая соответствует существующей системе аттестации кадров. «Оценка заслуг» работников - интегрирующее понятие для систем, с помощью которых оцениваются личные качества работника или личные качества и служебные успехи. В соответствии с предметом оценки различают системы оценки личности работника и смешанные системы. Критерии оценки работников могут быть следующими: объем работы; качество работы; отношение к гражданам, обратившимся в государственный орган; взаимоотношения с другими работниками; соблюдение установленных предписаний, требований и правил, дисциплинированность; обладание способностями и навыками, в т.ч. выходящими за рамки должностных обязанностей; инициативность, стремление взять на себя большую ответственность.

Количественные показатели, используемые в качестве индикаторов применения соответствующего вида юридической ответственности, должны основываться: на статистических показателях уровня и динамики правонарушений, включая коррупционные проявления; отчетности о служебной и исполнительской дисциплине, включая дисциплинарную практику; показателях кадровой работы (высокая текучесть или ее отсутствие, уровень квалификации работников и т.п.); результатах служебной аттестации государственных служащих; анализе фактов конфликтных ситуаций и их численности, рассмотренных комиссиями по служебным спорам, и т.п.

Оптимальное сочетание количественных и качественных показателей работы позволяет взвешенно подойти к анализу оснований привлечения виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности и тем самым обеспечить ее неотвратимость. В этом случае принципиально меняется представление об основаниях ответственности лиц, наделенных государственно-властными полномочиями. От традиционного понимания ответственности как реакции государства на совершенное правонарушение акцент смещается на предупредительно-профилактическое воздействие.

В ряде случаев существующие методики оценки эффективности административно-управленческой деятельности не лишены правового идеализма, основанного на презумпции неукоснительного соблюдения государственными служащими требований нормативных правовых актов, высокого уровня исполнительской дисциплины, верховенства принципа законности.

Анализ существующих научных положений позволяет рассматривать оценку эффективности служебной деятельности в качестве обобщающей категории, основанной на системе объективных показателей результативности работы государственных служащих, на оценочных суждениях экспертов, формирующих целостное представление об исполнении персоналом служебных обязанностей, о состоянии законности и дисциплины, о степени удовлетворенности граждан качеством оказываемых им государственных услуг.

Попытки всесторонне и объективно оценить эффективность государственной службы требуют значительных коллективных усилий, существенных временных и материальных затрат. В этом отношении определенный интерес представляют экспертные оценки, отражающие общественные настроения.

В настоящее время имеются научные наработки оценки эффективности служебной деятельности, основанные на сочетании стимулов и ответственности как руководителей, так и подчиненных за достижение целей и результатов служебной деятельности. «Реформирование системы органов исполнительной власти, - подчеркивают авторы анализируемой публикации, - связано с внедрением принципов управления, ориентированного на результат»⁵⁷.

Специфика оценки эффективности государственно-служебной деятельности заключается и в том, что ее результат может быть весьма отдален во времени от принятых мер, определяемых по схеме «действие - результат». Так, в качестве основания применения дисциплинарных взысканий недооценивается значение таких показателей, как состояние законности, дисциплины, а также профилактики правонарушений.

Следует заметить, что постулатом нормотворческой работы становится конституционная обязанность государства и его служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Использование системы показателей эффективности деятельности позволит своевременно выявлять не только факты правонарушений, но и, что не менее важно, вскрывать причины и условия, их порождающие, что, в свою очередь, позволит рационально планировать и осуществлять профилактическую работу с управленческим персоналом.

Анализ действующих нормативных правовых актов позволяет выявить качество правового регулирования основания и порядка привлечения к ответственности государственных служащих, основанного на показателях оценки эффективности служебной деятельности.

Меры, предусмотренные Правительством РФ, продиктованы необходимостью поиска новых средств повышения эффективности деятельности госаппарата, основанных на объективных критериях оценки, и отражают общую тенденцию усиления государственного влияния во всех сферах и областях жизнедеятельности российского общества, реанимируют прогнозирование и планирование как важнейших функций государственного управления.

Существенной новеллой принятых за последнее время нормативных актов является указание на возможность применения санкций к виновным лицам за неудовлетворительные показатели их служебной деятельности. Так, Методические рекомендации по разработке должностных регламентов гражданских служащих содержат раздел «Должностные права, обязанности и ответственность гражданского служащего», который предписывает формы ответственности гражданского служащего, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе.

Однако, каким бы совершенным ни было законодательство, многое зависит от его применения, именно в процессе воплощения требований закона в жизнь проявляются пробелы и дефекты действующего законодательства. Проблема, кроме того, заключается в низком уровне исполнительской дисциплины и профессионализма значительной части чиновничества, соединенной в ряде случаев с правовым нигилизмом, низким уровнем правосознания и правовой культуры.

В последнее время в системе государственной службы существенно ослабла функция контроля за деятельностью чиновничества со стороны государства в лице его специализированных контрольно-надзорных органов и, что тревожнее всего, со стороны демократических институтов общества.

Проанализированные документы содержат рациональные положения об оценке эффективности служебной деятельности, но представляют собой разрозненные меры, указывающие на отсутствие взаимосвязи показателей работы с основаниями применения различных мер воздействия не только поощрения и стимулирования, но и принудительных санкций.

Для качественной оценки эффективности государственно-служебной деятельности насущной проблемой становится осуществление постоянного мониторинга за исполнением предписаний действующего законодательства и поручений должностных лиц государства специализированными государственными структурами.

В анализе проблемы эффективности государственной службы большое значение имеют самооценка самих государственных служащих, а также оценки потребителей их услуг - жителей нашей страны.

Среди наиболее острых проблем, которые выделило абсолютное большинство респондентов, преобладают: невысокий уровень исполнительской дисциплины; нестабильность правовой базы государственной службы; межведомственное и внутриведомственное дублирование работы. Примечательно, что среди ответов, так или иначе характеризующих эффективность деятельности персонала государственного аппарата, не названы показатели, связанные с применением дисциплинарных взысканий, административных наказаний и иных санкций.

Конечно, большинство работников трудятся добросовестно. Однако следует выявить причины, в силу которых правовые средства воздействия оказываются малоэффективными, установить степень достижения целей применяющихся наказаний. Следует также понять, почему не удается переломить ситуацию терпимого отношения к лицам, злоупотребляющим властью, имеющим сомнительную репутацию, но преуспевающим при этом в карьерном росте.

Представляется, что значительные резервы существуют не только в совершенствовании правового регулирования юридической ответственности государственных служащих, но и в человеческом факторе. Нередко угроза преждевременно завершить успешную карьеру, утратить высокий социальный статус действуют ощутимее, чем изжившие себя наказания.

Обеспечить эффективное действие института ответственности - чрезвычайно сложная и весьма затратная задача и в финансовом отношении, и в отношении временных показателей. Прежде всего, необходимо изменить саму идеологию ответственности и культуру поведения служащих. Очевидно, что стимулирование ответственного отношения к исполнению служебных обязанностей, самоконтроля и поощрения позитивных личных качеств принесет более ощутимые результаты, чем акцент на ужесточение наказаний. Механизм ответственности должен функционировать постоянно через систему мониторинга исполнения законов и служебных заданий. В этом случае он обеспечит опережающее воздействие на неустойчивых лиц, предостерегает их от многочисленных соблазнов, которые предоставляет служебное положение. В идеале нужна система показателей работы, обеспечивающая условия, при которых нарушать юридические и нравственные нормы становится невыгодным во всех отношениях⁵⁸.

Подводя итог, отметим то, что в настоящее время мы можем наблюдать следующие тенденции в развитии законодательства об юридической ответственности государственных служащих:

Во-первых, наличие признаков формирования новой отрасли права – служебно-деликатной, включающей в себя понятие юридической ответственности государственного служащего. Формирование данной отрасли положит спор по поводу правовой природы юридической ответственности государственных служащих и порядка ее наложения.

Во-вторых, выработка критериев, определяющих эффективность работы государственных служащих и уточнение оценочных категорий.

Заключение

Государственная служба, как профессиональная деятельность, предполагает не только эффективное исполнение обязанностей служащими на основе специальных знаний и умений, но и наличие определенного набора этических и личностных качеств, без которых невозможно исполнять возложенные на государственных служащих функции и задачи. Закрепленные в нормативных актах стандарты поведения государственных служащих являются одной из важнейших составных частей этической инфраструктуры.

Понятие «злоупотребление должностными полномочиями» на протяжении длительного исторического периода претерпевало определенные изменения, обусловленные целым рядом факторов. Законодательство любого государства во все времена всегда отражало государственный строй, экономический и социальный уклад общества. Это положение напрямую имеет отношение и к законодательству о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и такому составу преступления, как злоупотребление должностными полномочиями⁵⁹. Этот состав преступления как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и его экономикой.

По результатам анализа зарубежного опыта юридической ответственности государственного служащего. Выделим те моменты которые по мнению автора, были бы полезны для России, в частности предусмотрение и детальная проработка:

ответственности руководителей за действия своих подчиненных,

механизмов люстрации для запрета прихода на должности государственной службы лиц, например, замеченных в экстремистких движениях и связях с криминальным миром.

Стоит отметить то, что подобная попытка уже предпринималась Г. Старовойтовой при предложении законопроекта «О запрете на профессии для проводников политики тоталитарного режима».

Интересно для рассмотрения предложение о внесение дисциплинарных взысканий в личное дело и влияние их на дальнейшее продвижение по службе.

Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.

Под юридическая (служебная) ответственность государственного служащего стоит понимать правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.

В настоящее время российский законодатель предусмотрел четыре основных вида юридической ответственности (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная), которые содержат в себе комплекс видов наказания. Выбор того или иного вида юридической ответственности зависит от общественной опасности допущенного государственным служащим нарушения. Так же в стадии зарождения и развития находятся такой вид юридической ответственности как конституционная и моральная ответственность, которая может нести в себе наступление юридических последствий

Основной проблемой при привлечении к юридической ответственности государственных служащий в России является неопределенность ее правовой природы и наличие разных видов государственных служащих. Так, система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов, к которой относится, в том числе служба в правоохранительных органах.

Отнесение государственного служащего к тому или иному виду должно учитываться при порядке наложения наказания и порядке обжалования действий по привлечению к ответственности.

Подводя итог, отметим то, что в настоящее время мы можем наблюдать следующие тенденции в развитии законодательства об юридической ответственности государственных служащих:

Во-первых, наличие признаков формирования новой отрасли права – служебно-деликатной, включающей в себя понятие юридической ответственности государственного служащего. Формирование данной отрасли положит спор по поводу правовой природы юридической ответственности государственных служащих и порядка ее наложения.

Во-вторых, выработка критериев, определяющих эффективность работы государственных служащих и уточнение оценочных категорий

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1.Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015, с изм. от 23.05.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004, № 31, ст. 3215.

2.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010, № 31, ст. 4179.

3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016)// Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

4.Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954 и др.

5.Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Рос. газета. 2009. 12 марта.

6.Кодекс судебной этики, утвержден Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. № 2.

7.Закон от 25 июля 1962 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс» (утратил силу)// Ведомости ВС РСФСР. 1962. № 29. Ст. 449.

8.Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 479.

Судебная практика

9.Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25-П, 06.12.2012 № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 61

10.Постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 3.

11.Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, Высшей квалификационной коллегии судей «Обзор практики рассмотрения дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей» // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2006. № 1 (7).

Монографии, учебная литература и статьи в периодических изданиях

12.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации // Российский судья. 2010. № 2. С. 15.

13.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Процедура дисциплинарной ответственности судей: пути дальнейшего совершенствования // Современное право. 2014. № 6. С. 102 - 105

14.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы). М., 2000. С. 248.

15.Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.

16.Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 2003. С. 23;

17.Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 32 - 35.

18.Бойцова В., Бойцова Л. Люстрация в Центральной и Восточной Европе // http://www.democracy.ru/article.php?id=423

19.Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности 2-е издание, исправленное и дополненное НОРМА, 2009

20.Добробаба М.Б. Проблема систематизации служебно-дисциплинарных деликтов // Административное право и процесс. 2013. № 7.

21.Добробаба М.Б. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 4. С. 90 - 94.

22.Добробаба М.Б. Концептуальные основы служебно-деликтного права // Русский закон. 2014. № 2. С. 35.

23.Доклад Е.М. Примакова «2011 год: взгляд в будущее» // Рос. газета. 2012. 16 янв.; Интервью с С.В. Степашиным // Рос. газета. 2012. 11 янв.

24.Кандрина Н.А. Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 145.

25.Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012;

26.Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19.

27.Куракин А.В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // СПС Консультант плюс

28.Кизилов В.В. Институт административной ответственности государственных гражданских служащих России. Саратов, 2012. С. 77.

29.Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 13.

30.Нудненко Л.А. К вопросу о люстрации в законодательстве и практике ее реализации в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 41 - 44

31.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 227.

32. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Издательство «Азъ», 1992. URL: ib.ru/DIC/OZHEGOW/ozhegow.

33.Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 21.