2.1. Понятие юридической ответственности государственного служащего

Рассмотрим понятие юридической ответственности как правовой категории, стоит отметить как нами уже выше указывалось, что порой нарушение моральных принципов даже при соблюдении действующего в определённый исторический период законодательства в последующем для государственного служащего может послужить основанием для юридической ответственности (денацилизация, люстрация и т.д.) ²¹.

В связи, с чем рассмотрим более подробно основания для ответственности государственного служащего.

Под моральной ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между государством в лице управомоченных должностных лиц или органов и государственным служащим по поводу нарушения установленных законодательно моральных и этических норм, выражающиеся в обязанности государственного служащего ответить за совершенный им поступок и понести меры воздействия, предусмотренные законодательством²².

Под юридической ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между указанными выше субъектами только по поводу нарушения требований, установленных нормативно-правовыми актами.

В Федеральный закон о гражданской службе) установлены юридические основания ответственности государственного гражданского служащего (далее - гражданский служащий) при прохождении службы. Правовыми источниками ответственности гражданского служащего как результата противоправного деяния являются также нормы Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации.

Рассматривая классификацию проступков гражданских служащих, О.Н. Княгинина предприняла попытку определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих²³:

1) должностные – «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. К ним автор предлагает отнести неисполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; несоблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; исполнение неправомерного поручения руководителя»;

2) внутриорганизационные – «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя). Отдельными подвидами таких проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; несоблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа»;

3) нарушающие требования к служебному поведению – «проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу, совершенные как в служебное время, так и вне его»;

4) нарушающие установленные запреты и ограничения.

Обосновывая публичную природу дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, С.Е. Чаннов условно выделяет их следующие группы:

1) «внутренние», которые посягают на внутренний служебный распорядок органов государственной власти (прогул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения);

2) «публичные - дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних правил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нарушение установленных законодательством запретов)»;

3) «смешанные - дисциплинарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно (невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя; хищение имущества государственного или муниципального органа, совершенное по месту службы)».

Соглашаясь с автором о недопустимости освобождения от дисциплинарной ответственности виновных служащих, совершивших «публичные» или «смешанные» проступки, как посягающих на публичный интерес, вместе с тем нельзя согласиться с тем, что «внутренние» дисциплинарные проступки наносят государству только косвенный или опосредованный ущерб, поэтому вопрос об обязательности или необязательности привлечения виновного служащего к дисциплинарной ответственности может быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя²⁴.

На наш взгляд, любой дисциплинарный проступок наносит ущерб государству в большей или меньшей степени, следовательно, затрагивает публичный интерес, поэтому одним из основных принципов дисциплинарной ответственности должен стать принцип ее неотвратимости.

Представляется важной классификация дисциплинарных проступков в зависимости от степени тяжести, что позволит классифицировать должным образом и дисциплинарные взыскания, применяемые за их совершение. В научной литературе обращается внимание на положительный опыт Республики Казахстан, законодательством которой установлена классификация дисциплинарных проступков по степени тяжести. Так, С.А. Шушпанов и Ю.Б. Носова предлагают классифицировать дисциплинарные проступки на незначительные, значительные и серьезные²⁵.

Вместе с тем законодатель в пункте 3 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе говорит об однократном грубом нарушении гражданским служащим должностных обязанностей, поэтому, на наш взгляд, целесообразно классифицировать дисциплинарные проступки в зависимости от степени тяжести на незначительные, значительные и грубые²⁶.

Так, к незначительным проступкам следует относить проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и не повлекшие нарушения охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также не причинившие материальный ущерб государству.

Значительные проступки - проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и повлекшие нарушение охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц и (или) причинившие материальный ущерб государству.

Грубые проступки - проступки, предусмотренные подпункт «а»-»д» пункта 3 и пункта 6 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе. В научной литературе отмечается, что только данная категория дисциплинарных проступков выделена в служебном законодательстве, при этом их перечни в различных правоохранительных органах могут отличаться.

Важность установления законодательной классификации служебно-дисциплинарных деликтов обусловлена необходимостью установления связи между основаниями дисциплинарной ответственности (отнесением дисциплинарного проступка к той или иной категории), налагаемыми за их совершение дисциплинарными взысканиями и порядком их назначения.

Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны законодателем. Так, в дисциплинарном законодательстве выделена особая категория дисциплинарных проступков - коррупционные правонарушения, за совершение которых применяются установленные служебным законодательством дисциплинарные взыскания, регламентируется порядок их применения²⁷.

В рамках заявленной темы подробно остановимся лишь на основаниях привлечения гражданского служащего к ответственности за совершение дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Основания привлечения гражданского служащего, относящегося и не относящегося к числу должностных лиц, к ответственности за совершение преступления в настоящей статье не рассматриваются.

В ст. 57 Федерального закона о гражданской службе определено содержание дисциплинарного проступка гражданского служащего: «...неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей...». Аналогичные подходы использованы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности гражданского служащего, имеющего статус должностного лица. Должностное лицо подлежит административной ответственности «в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей».

Следовательно, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка. С другой стороны, именно такая обусловленность административной ответственности гражданского служащего предшествующим дисциплинарным проступком, следовательно, дисциплинарной ответственностью, позволяет вести речь о самостоятельном правовом институте юридической ответственности - служебной ответственности, подвидами которой являются дисциплинарная и административная ответственность гражданского служащего.

При этом в рамках действующих нормативных правовых актов складывается практика применения к гражданскому служащему и дисциплинарной, и административной ответственности фактически за одно правонарушение, что, безусловно, не отвечает принципам права. Например, в случае нарушения гражданским служащим установленного законом срока расчета или предоставления документов при прекращении гражданской службы работником он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности согласно ст. 57 Федерального закона о гражданской службе²⁸.

В связи с этим же правонарушением гражданский служащий является также субъектом административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ст. 5.27 КоАП РФ.

Аналогичные обстоятельства, связанные с основаниями привлечения гражданского служащего одновременно и к дисциплинарной, и к административной ответственности, содержатся, к примеру, в ст. 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», а также в соответствующих составах административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ об административной ответственности.

Приведенные примеры, демонстрируя особую природу дисциплинарной и административной ответственности на гражданской службе, обнажают проблему законодательного закрепления института служебной ответственности гражданского служащего.

Актуальность законодательного закрепления служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также активно развивающимися в системе государственного управления процессами предоставления государственных и муниципальных услуг.

К сожалению, недостаточно четко разграничены основания ответственности государственного служащего в соответствии с положениями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»²⁹, Федерального закона о гражданской службе и ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»³⁰.

Законодательное закрепление института служебной ответственности гражданского служащего могло бы быть обеспечено путем использования по аналогии уже сложившегося и успешно функционирующего института ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания, которые по административно-правовому статусу являются государственными служащими военной и правоохранительной службы (ст. 2.5 КоАП РФ). В этой связи необходимо принять Дисциплинарный кодекс гражданского служащего. В КоАП РФ определить гражданского служащего в качестве специального субъекта административной ответственности; предусмотреть разделение проступков гражданского служащего на административные правонарушения, за совершение которых гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях.

Проблема законодательного обособления института служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также выделением в системе правонарушений, связанных с гражданской службой, коррупционных правонарушений.

Коррупционные правонарушения - это деяния, связанные с несоблюдением гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и другими федеральными законами.

Большей степенью общественной опасности характеризуется коррупционное правонарушение, предусмотренное ст. 59.2 Федерального закона о гражданской службе, как основание утраты доверия гражданским служащим. В установленном Законом порядке гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставлением сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов своей семьи либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений; участием на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией за исключением случаев, установленных Федеральным законом; осуществлением предпринимательской деятельности; вхождением в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором России или законодательством Российской Федерации; нарушением гражданским служащим, членами его семьи запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Если неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим служебных обязанностей может являться основанием дисциплинарной и (или) административной ответственности как разновидностей служебной ответственности, то какое же правовое значение имеют коррупционные правонарушения? Путем толкования положений главы 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе» Федерального закона о гражданской службе, в том числе ч. 7 ст. 59.3, можно сделать вывод о том, что законодатель относит коррупционные правонарушения в большей степени к юридическим основаниям дисциплинарной ответственности как разновидности служебной ответственности гражданского служащего. Следовательно, справедливо относить коррупционные правонарушения к особой категории дисциплинарных проступков, за совершение которых к гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания³¹.

Таким образом, неисполнение либо ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционных правонарушений, связанных с прохождением службы, являются основаниями служебной ответственности, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность, а также уголовная ответственность.

Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.

Таким образом, юридическая (служебная) ответственность государственного служащего - это правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.