Вопросы для обсуждения

1. В чем особенности формирования механизма правового регу­лирования международных и внешнеэкономических связей в России по сравнению с другими зарубежными странами?

2. Развитие российского федерального законодательства в меж­дународной сфере.

,,.; 3. Охарактеризовать этапы правового регулирования междуна­родной деятельности субъектов Российской Федерации.

V 3.3. Правовая база субъектов РФ по ведению

;" внешнеэкономической деятельности

Следует признать несомненный приоритет федеральных зако­нов, охватывающих широкий спектр вопросов внешнеэкономи­ческой деятельности субъектов Российской Федерации. Важней­шее значение для их регионов имеют: Федеральные законы —«О координации международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «О международ­ных договорах Российской Федерации» (1995 г.), «О государствен­ном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.), «О ме­рах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.), «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (1998 г.), «Федеральная программа развития экспорта» (1996 г.), а также указы Президента Российской Федерации и акты Прави­тельства Российской Федерации, в том числе инструкции МИД.

Сфера внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируется и в их конституциях и уставах. Боль­шинство из них устанавливает, что участие субъектов Федерации в выполнении международных договоров Российской Федерации и координация их международных и экономических связей вхо­дят в сферу их совместной компетенции с Федеральным центром. Именно такова федеральная конституционная норма (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). В силу собственной ком­петенции исполнительные и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации все активнее вырабатывают законы и постановления в целях совершенствования внешнеэко­номической деятельности на региональном уровне. В конститу­циях и уставах приграничных субъектов Федерации более под­робно регулируются формы их приграничного сотрудничества.

Анализ доходов региональных бюджетов от внешнеэкономи­ческой деятельности в период 1996 - 2000 гг. в регионах на при­мере 21 субъекта РФ показал (таблица 13), что они очень незна­чительны и связаны, в основном, с рядом законодательных усту­пок центра на уплату налогов или других разрешений. Наиболь­ший результат отмечается в Республике Татарстан, Ростовской, Челябинской областях.

Основные доходы от внешней торговли в регионе получают за счет уплаты налогов за внешнеэкономическую деятельность.

Важным направлением развития регионального законодатель­ства является оптимальная разработка законов в соответствии с Формами международного экономического сотрудничества.

92

93

Таблица 13

Доходы региональных бюджетов от внешнеэкономической дея­тельности за 1997 — 2000 гг., тыс.руб.

Источник: Отчеты Минфина об исполнении региональных бюд­жетов за 1997 - 2000 гг.

Современная практика международного экономического со­трудничества насчитывает более двадцатиформ, значительная часть которых осваивается российскими регионами. Это — тор­говля, создание предприятий с иностранным капиталом, перера­ботка давальческого сырья, лизинг, перевозки грузов, туризм, кре­дитные соглашения, превращение региона в свободную экономи­ческую (оффшорную) зону и др. Ведущей формой внешнеэконо­мических связей регионов по-прежнему остаетсяторговля.

Для большинства регионов России именно в сфере внешнетор­говых операций было принято больше всего законов (Приложе­ние 2). За период 1996 - 1999 гг. в ряде субъектов Российской Федерации осуществляются:

• программы создания и развития экспортоориентированных и импортозамещающих производств (республика Татарстан, Ха­баровский край, Санкт-Петербург);

• законы об основных направлениях развития экспорта и эк­спортной базы (республика Татарстан, Хабаровский край, Санкт-Петербург, Калининградская область);

• создание различных типов экономических зон (например, индустриальные комплексы свободной экономической зоны «На­ходка» (Приморский край), зона экономического развития «Крон­штадтская» (г. Санкт-Петербург), СЭЗ в Калининградской, Ле­нинградской областях);

• законы об иностранных инвестициях (Санкт-Петербург, Москва, Нижегородская, Ростовская области);

• кредитные соглашения (Пермская, Воронежская, Астрахан­ская области);

• лицензионная торговля (Московская область);

• прибрежная и приграничная торговля (Калининградская область, Хабаровский и Приморский края);

• оффшорный бизнес (Республика Ингушетия);

• использование трудовых ресурсов (Калининградская об­ласть);

• компенсационные перевозки (Ленинградская, Свердловская, Новосибирская, Астраханская области);

• иностранный туризм (Санкт-Петербург, Москва, Иркутская область).

Развитие регионального законодательства во внешнеэкономи­ческой сфере развивается в нескольких направлениях. Первое включает принятиеконцептуальных документов по созданию условий для развития внешнеэкономической деятельности в субъектах РФ:

• соглашение о разграничении полномочий между регионом и центром во внешнеэкономической сфере (Свердловская, Кали­нинградская области, Республика Татарстан, Республика Саха (Яку­тия));

• концепция развития экспорта в регионе (Пермская, Ленин­градская области, Республика Татарстан, Республика Саха (Яку­тия), Санкт-Петербург);

• программа поддержки и стимулирования экспорта предпри­ятий региона (Пермская, Воронежская, Астраханская, Тюменская области);

~ программа стимулирования создания и развития экспорто-

: ч

95

ориентированных и импортозамещающих производств (Респуб­лика Татарстан);

• программа социально-экономического развития региона, имеющая специальный раздел об особенностях развития экспор-тоориентированных производств (в большинстве регионов);

• концепция научного, научно-технического и инновационно­го развития региона (Ленинградская область);

• концепция «политики качества» (Нижегородская область);

• концепция промышленной политики (Нижегородская, Но­восибирская области);

• концепция управления собственностью (Нижегородская об­ласть);

• концепция развития лесопромышленного комплекса (При­морский край, Вологодская, Ростовская области);

• концепция внешнеэкономической деятельности (Новосибир­ская, Астраханская, Московская области);

• основные направления бюджетной и налоговой политики

(Самарская область);

• схема развития и размещения производительных сил (Свер­дловская область);

• концепция комплексного развития упаковочной промыш­ленности (Свердловская область).

Наиболее глубоко проработаны концепции развития экспорта в г. Санкт-Петербурге, Хабаровском крае, Республике Татарстан, Пермской области. Следствием детальной разработки экспорт­ных программ в регионах стало, например, предоставление евро­пейских кредитов (евробондов) г. Санкт-Петербург и Нижегород­ской области, и, кроме того, повысились темпы роста внешнетор­говых операций. Вопросы эффективности регионального законо­дательства во внешнеэкономической сфере рассмотрены в табли­це 14. Как следует из анализа таблицы, расширение региональ­ного законодательства во внешнеэкономической сфере способству­ет росту внешней торговли. Однако большее влияние на рост внеш­неторговых операций оказывают федеральные законы.

Вторым направлением можно считать принятие в субъектах Российской Федерацииорганизационно-плановых документов, направленных на поддержку программ развития, включающих специальные меры, такие как:

- государственный контроль внешнеэкономической деятель­ ности в регионе (Нижегородская, Новосибирская, Астраханская

области);

- порядок реализации программы реформирования предпри-

96

Таблица 14

■»<т

Эффективность регионального законодательства вовнешнеэкономической сфере

Источник: Материалы ГТК о внешней торговле регионов РФ, 1997 - 2000 гг.

ятий (Нижегородская, Новосибирская, Тюменская области, Респуб­лика Татарстан);

- поручительства администраций регионов на получение ссуд из федерального бюджета, предоставляемых для реализации вы­сокоэффективных контрактов на производство и поставку про­дукции на экспорт (Пермская, Тюменская, Астраханская области, Республика Татарстан);

97

7-4411

• работа по защите внутреннего рынкаи поддержке респуб­ликанских товаропроизводителей (Республика Татарстан);

• льготные сроки предоставления инвестиционного налогово­го кредита (Пермская, Воронежская, Астраханская области, Рес­публика Татарстан);

• установление статуса инвестиционного проекта, поддержан­ного региональной администрацией (Краснодарский край, Респуб­лика Саха (Якутия), Санкт-Петербург, Тюменская, Астраханская области);

• введение системы экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров (Иркутская, Астраханская обла­сти, Краснодарский край);

• предоставление налоговых льгот в швейной отрасли (Крас­нодарский край), в машиностроении и металлообработке, черной металлургии, радиоэлектронике, химической и легкой промыш­ленности (Нижегородская область);

• паспортизация хозяйствующих субъектов, направленная на поиск потенциальных иностранных партнеров субъектов, повы­шение экспортно-импортного потенциала (Самарская область);

• участие в международных выставках (Республика Татарстан);

• создание системы производственной субконтрактации (Рес­публика Татарстан);

• создание представительств региона за рубежом для участия в реализации и расширении рынков сбыта экспортно-ориентиро­ванной продукции (Республика Саха (Якутия), Республика Та­тарстан, Хабаровский край);

• введение статистической отчетности по экспортной продук­ции (большинство регионов).

Третье направление — закрепление на региональном законо­дательном уровнеопределенных мер поддержки для конкрет­ных участников внешнеэкономической деятельности (табли­ца 15).

Высокая внешнеторговая активность отдельных предприятий, организаций или учреждений достаточно тесно коррелирует с объемом внешней торговли субъектов Российской Федерации. Чем больше торговых соглашений заключено в регионе, тем выше его доходы от внешней торговли. В таблице 15 приведены веду­щие регионы по эффективности внешнеторговых операций на примере торговли технологиями с зарубежными странами. Глав­ными лидерами стали Астраханская и Белгородская области. Свыше четверти их товарооборота реализуется в результате тор­говли технологиями. .„,.

98

Таблица 15 Торговля технологиями с зарубежными странами в 1999 г. ' '*

Продолжение таблицы 15

Источник: Статистический сборник «Регионы России» 2000 г. Госкомстат России. — М., 2001.

Чем выше уровень развития регионального законодательства, больше и разнообразнее законы в сфере внешнеэкономических связей, тем более эффективна внешнеторговая деятельность в регионах, более диверсифицирована структура внешнеэкономи­ческой деятельности субъектов Российской Федерации. Лидера­ми среди регионов являются Самарская, Нижегородская облас­ти, Республика Татарстан.

Помимо разработки регионального законодательства во внеш­неэкономической сфере, субъекты Российской Федерации заклю­чают соглашения в международной сфере. Это происходит несмотря на все дискуссии вокруг полномочий субъектов Российской Федера­ции в договорной области и статуса самих международных соглашений, заключаемых субъектами. Так, Республика Татарстан заключила более 50 договоров и соглашений о торгово-экономическом, на­учно-техническом и культурном сотрудничестве с зарубежными партнерами, в том числе с членами Евросоюза: Германией, Фран­цией, Нидерландами, а также с правительством земли Нижняя Саксония, автономным округом Мадрида⁵¹. Республике Татарстан принадлежит пальма первенства и в подписании (с согласия Мос­квы) прямого договора с иностранной державой: в июне 1995 г. соответствующее соглашение было заключено между Казанью и Анкарой. Всего же ко второй половине 1990-х гг. были подписа­ны более 300 различных международных соглашений, большая часть которых была подготовлена при помощи МИД РФ⁵².

Однако некоторые соглашения были подготовлены без учас­тия МИД и вызвали серьезное недовольство с его стороны. Так, МИД России выразил сожаление по поводу договора между Ка­бардино-Балкарией и Абхазией, формально являющейся частью Грузии⁵³. Торговый договор между Калининградской областью и Литвой был даже аннулирован федеральными властями в 1995 г. как противоречащий российскому законодательству⁵⁴. Несмотря

⁵¹Курдюков Г. Аналитический обзор закона Республики Татарстан «О международных договорах Республики Татарстан». — С. 14-15;Му- хаметшин Ф. Казань за реальный федерализм//Независимая газета, 2000.15.02. — С. 4.

⁵² Matvienko V. The Center and the Regions in Foreign Policy// International Affairs (Moscow). — № 4. — P. 91-92.

⁵³Макарычев А.С., Макарычева М.Г. Международная деятельность российских регионов: причины, возможности, препятствия. — С. 159.

⁵⁴ Joenniemi P. Kaliningrad: a region in search for a past and a future. Background paper prepared for the Inicrnalional Colloquium Kaliningrad. Future prospects of the region. Ostsee-Akademie.Travemunde. 3-5November, 1996. —P. 19. « ,■

101

на эти коллизии, развитие договорных связей с иностранными парт­нерами явилось весьма эффективным инструментом в руках ре­гионов для укрепления их авторитета на международной арене. Регионы участвуют в международной деятельности не только в индивидуальном порядке, но и коллективно — через межреги­ональные ассоциации. Например, в феврале 2000 г. участники заседания Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС), куда входят руководители 19 субъектов РФ, наряду с вопросами внутренней политики обсуждали и международные воп­росы: укрепление границ между Россией и Монголией и строи­тельство автодороги в Китае⁵⁵. Участники МАСС активно под­держивают планы дальнейшей интеграции с Белоруссией. На их долю приходится 20% товарооборота России с Беларусью. МАСС создал Сибирское молодежное движение за «Союз России и Бело­руссии»⁵⁸.

Как известно, эффективность международных связей субъек­тов федеративного государства повышается, если они имеют свои представительства в зарубежных странах, а последние открывают свои представительства в регионах. Это также немаловажно и с точки зрения престижа. По этим причинам многие субъекты Российской Федерации стремились иметь свои представительства за рубежом, а иностранные — на своей территории. Правда, очень скоро выяснилось, что далеко не все регионы имеют для этого финансовые и кадровые возможности. Ведь в соответствии с фе­деральным законодательством, эти представительства должны содержаться за счет бюджета самих регионов. Со временем субъек­ты Федерации стали проводить более прагматичную и соответ­ствующую их возможностям политику в этом вопросе. Так, на­пример, Республика Татарстан имеет 16 полномочных и торговых представительств за рубежом⁵⁷. Нижегородская же область мо­жет позволить себе иметь только одно представительство — в Северной Рейн-Вестфалии. В 1994 г. на основании распоряжения Президента Российской Федерации в Казани было открыто Гене­ральное Консульство Турецкой Республики⁵⁸.

Регионы стремятся развивать связи не только с отдельными

⁵⁵Пронин Ю. Сибиряки присягают на верность Путину//Незави­ симая газета. 2000.18.02. — С. 3.

⁵⁶Нечипуренко В. Сибирское соглашение с Белоруссией//Россий­ ская газета. 1999.16.10. — С. 4.

⁵⁷Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм. — С. 4.

⁵⁸Князъкин С. Анализ проекта закона Республики Татарстан «О международных договорах Республики Татарстан». — С. 8.'> '

102

странами, но и с международными организациями. Например, республика Татарстан активно сотрудничает с ЮНЕСКО, ЮНИ-ДО, Конгрессом местных и региональных органов власти Евро­пы, Советом Европы, является членом Ассамблеи регионов Евро­пы⁵⁹. Субъекты Российской Федерации представлены или актив­но участвуют в работе таких региональных организаций, как Совет Баренцева моря и Евроарктического региона, Арктический Со­вет, Совет государств Балтийского моря, Черноморский совет эко­номического сотрудничества. С вхождением России в Азиатско-тихоокеанский экономический совет в ноябре 1998 г. открылись новые возможности для российского Дальнего Востока.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международно-правовые акты служат важным правовым ис­точником для внешней деятельности субъектов Российской Фе­дерации. Официальная ратификация таких актов (одобрение, при­соединение) служит согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российс­кой Федерации легальным способом включения в правовую сис­тему нашей страны в качестве ее составной части. Международ­ные нормы надлежит правильно освоить и использовать, особен­но те, которые содержат базовые принципы развития государствен­ных институтов.

Речь идет прежде всего о принципе субсидиарности, означаю­щем взаимодополнение действий властей всех уровней, начиная с нижнего. В Совете Европы в течение ряда лет готовилась Хартия региональной автономии, рассчитанная на сближение регионов и введение общих (согласованных) гарантий их самостоятельнос­ти. Но вопрос не получил окончательного разрешения.

В последние годы формируются «еврорегионы» для создания единой сети образования, информации, развития транспортных связей, инфраструктуры, занятости населения, охраны природы, принятия коллективных мер безопасности. У них специфичес­кий режим. Российские регионы пока в нем не участвуют.

Успешно реализуется Европейская хартия местного самоуп­равления. Она содержит немало положений, воспринятых в рос­сийском законодательстве. Тем не менее предстоит затратить немалые усилия для обеспечения устойчивого развития местного самоуправления в нашей стране и в части финансово-экономи­ческой самостоятельности путем упорядочения отношений с го­сударственными органами и стимулирования участия населения ^впринятии локальных решений.

Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм. — С. 4.

103

Таким образом, правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации служит важным фактором участия нашей страны в делах миро­вого сообщества.

В целом, развитие международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ соответствует мировой практике развития отношений между субъектами федераций и/или административ­но-территориальными единицами различных государств и реали­зует конституционное полномочие субъектов Российской Феде­рации, направленное на решение насущных социально-экономи­ческих проблем российских регионов и, в первую очередь, на при­влечение в регионы иностранных инвестиций и современных тех­нологий, на расширение рынков сбыта российской продукции.

Однако некоторые моменты сложившейся практики между­народных контактов субъектов Российской Федерации таят в себе потенциальные опасности, как, например:

• обеспечение иностранными государствами своих интересов в РФ в обход федеральных властей и вопреки их позиции;

• корректировка иностранными государствами в своих инте­ресах как внешней, так и внутренней политики российского Фе­дерального центра, в том числе путем организации целенаправ­ленного давления на него со стороны субъектов РФ;

• укрепление потенциального политического и экономичес­кого базиса сепаратизма, «самостоятельности» субъектов Россий­ской Федерации.

Таким образом, актуальной остается задача регламентации на федеральном уровне внешнеэкономической деятельности субъектов РФ:

В части процедур организации международных контактов.

Продолжают иметь место случаи прямых обращений руково­дителей субъектов Российской Федерации непосредственно к гла­вам иностранных государств с несанкционированными предло­жениями и ведение переговоров по вопросам, относящимся к ве­дению Российской Федерации.

Не искоренена до конца практика направления делегаций субъектов РФ в иностранные государства, встреч и ведения пере­говоров с официальными лицами этих государств без предвари­тельного уведомления и/или без участия представителей МИД РФ и/или Посольства РФ в стране посещения.

Неоднократно имели место коллизии в связи с приглашения­ми главам иностранных государств от руководителей субъектов Российской Федерации посетить тот или иной регион России.

104

В части внешнеполитических акций и инициатив глав субъек­тов РФ.

Продолжают иметь место не согласованные и не санкциони­рованные внешнеполитические акции и инициативы глав испол­нительной власти субъектов РФ, в том числе прямые публичные рекомендации иностранным государствам по их политике в от­ношении РФ, что создает у иностранных партнеров РФ впечатле­ние непрочности ее официальной политики.

Например: известные заявления Е.И. Наздратенко по вопросу демаркации российско-китайской границы, заявление Л.П. Гор­бенко о возможности «продажи за долги Калининградской обла­сти», его же заявления по поводу кандидатов в президенты Лит­вы и по вопросам делимитации и демаркации российско-литовс­кой границы, контакты К.Н. Илюмжинова с тибетским Далай- i ламой, предложение Ю.А. Евдокимова норвежской стороне по организации совместных работ для нормализации радиационной обстановки на одной из баз ВМФ, обращение А.А. Волкова к ру­ководству Арабских Эмиратов с предложением о продаже зе-нитно-ракетных комплексов С-300, адресованная Правительству и деловым кругам ФРГ публичная рекомендация Ю.М. Лужкова «...работать не с Россией ...а с теми регионами, которые являют­ся экономически самостоятельными» и т.п.

Проблемными моментами здесь являются неотработанность процедуры подготовки зарубежных поездок глав субъектов Рос­сийской Федерации и их сопровождения МИД России.

В части координации размещения иностранных инвести­ций.

В экономике страны процессы реальной структурной перестрой­ки, ориентированной на потребительский спрос, носят достаточно локальный характер. В этой ситуации переориентация иностран­ных инвесторов с поддержки российской «экономики вообще» на «точечную» поддержку небольших эффективных проектов и гу­манитарные программы в привязке к конкретным региональным лидерам-реформаторам логична и понятна.

В результате такой политики в наиболее сложном положении оказываются регионы с масштабным недоразвитым (не только по западным, но даже и по нашим меркам) машиностроением, ориентированным в прошлом исключительно на закрытый внут­ренний рынок (типа Ярославской области), а также промышлен­ные узлы ВПК. Итогом такой политики будет дальнейшее рас­слоение регионов на «бедных» и «богатых», усиление напряжен­ности в отношениях между первыми и вторыми, консолидация

105

первыхв борьбе за сохранение сложившихся специализаций, со­хранение бартеризации экономики.

Федеральный центр в условиях недостатка собственных средств фактически рискует отдать проведение части региональной по­литики на откуп иностранным инвесторам, что работает на уси­ление опасности дезинтеграции Российской Федерации.

В части уточнения схемы ответственности субъектов РФ по своим обязательствам (в том числе гарантиям) перед иност­ранными кредиторами.

Закон РФ «О координации международных и внешнеэконо­мических связей субъектов Российской Федерации», по сути, под­твердил характер правоотношений органов исполнительной вла­сти субъектов РФ с их внешнеэкономическими контрагентами ⁴ как гражданско-правовой и подпадающий на территории РФ под действие ГК РФ.

Как следствие остаются открытыми, как минимум, два прин­ципиальных (как для иностранных партнеров, так и для органи­зации системы властных отношений в РФ) вопроса регулирова­ния этих отношений:

• схема ответственности перед иностранными кредиторами исполнительной власти субъекта РФ, оказавшейся в ситуации несостоятельного должника;

• правомерность ответственности органа исполнительной вла­сти субъекта РФ по своим обязательствам за региональной соб­ственностью субъекта РФ, а также правомерность обращения иска кредитора на эту собственность⁶⁰.

Данные вопросы являются частью более общей проблемы — необходимости законодательного определения гражданско-право­вой правоспособности органов государственной власти субъектов РФ, нерешенность которой существенно затрудняет организацию как их деятельности и ответственности, так и отработку схем их взаимодействия с органами государственной власти РФ.

⁶⁰Гражданско-правовой статус органа исполнительной власти при­ менительно к собственности субъекта РФ в законодательствах субъек­ тов РФ не определен. Типовая запись уставов: «Управление и распоря­ жение объектами областной собственности осуществляет Администра­ ция области», во-первых, с равным успехом может относиться к соб­ ственнику, представителю собственника и к доверительному управляю­щему, а во-вторых, не определяет пределов допустимого «распоряжения» этой собственностью. _;,_ь . , <,»•;*

106

В части контроля формирования и деятельности в реги­онах РФ «групп влияния» иностранных государств.

Фактически сложились зоны экономических интересов тех или иных иностранных государств на территории РФ. В них, по суще­ству, идет формирование «групп влияния» в истэблишментах рос­сийских регионов, ориентированных на лоббирование (в том чис­ле, в региональных инвестиционных и нормотворческих процес­сах) интересов иностранных государств. Такие «группы» уже ока­зывают влияние как на политику региональных властей, так и на их формирование.

В заключение следует отметить, что развитие регионального законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности свидетельствует о доминирующей роли федеральных законов, в соответствии с которыми регионы конкретизируют собственное законодательство с учетом специфики экономического развития.