Административный договор

Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах *(13). В шестидесятые годы о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская и В.И. Новоселов *(14). Последнее обобщение этой темы проведено Д.Н. Бахрахом, относившим административные договоры к отношениям смешанного типа *(15).

Теоретической базой для появления института административного договора стал известный подход к природе публичного права как совокупности норм, обеспечивающих интересы государства в целом, регулирующих область специфических общественных отношений. Так, Д.Н. Бахрах отмечает: "Они (административные договоры. - Прим. авт.), будучи разновидностью сделок (! - авт.), являются средством индивидуального регулирования управленческих отношений, обеспечения публичных интересов" *(16). Перечисляя положительные качества административного договора, Д.Н. Бахрах в действительности говорит о достоинствах частного (децентрализация) приема правового регулирования общественных отношений.

В отдельных случаях об этом приеме говорится "открытым текстом": "Осуществляемая децентрализация аппарата расширяет самостоятельность нижестоящих звеньев, увеличивает круг вопросов, которые вышестоящее звено не может решать лишь по своему усмотрению. Если же у него есть заинтересованность в определенном ходе дела, подведомственного нижестоящему звену, то договор может быть оптимальной формой согласования интересов и возможностей" *(17) (выделено мной. - Авт.).

Д.Н. Бахрах утверждает, что между административными и гражданскими договорами существуют значительные отличия. Проанализируем эти различия, в том числе в отношении договора налогового кредита.

"Во-первых, административные договоры, как правило, имеют организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов" *(18). Между тем не менее значимы для общества вопросы строения семьи, собственности, наследования и т.д. В этой связи критерий, во главу угла которого ставится различие в общественном интересе, можно признать несостоятельным.

Во-вторых, "одной из сторон договора является субъект административной власти и заключается он между субъектами административного права" *(19). Безусловно, в этом случае у договора есть определенные особенности, но несущественные, поскольку ГК РФ допускает применение гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, в случаях, предусмотренных законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). В свою очередь, договор налогового кредита непосредственно связан с имущественными отношениями.

При этом возникает сомнение, что правоотношения, связанные с заключением договора, продолжают оставаться в рамках публичного, административного права. Так же как правоотношения, связанные с государственной регистрацией юридического лица, выходят за рамки гражданских правоотношений. Основным элементом правоотношений является прием (метод) правового регулирования. Общепризнано, что предмет и метод правового регулирования являются основополагающим критерием для разграничения и классификации области права. В этой связи остается только заметить, что метод децентрализации, используемый в форме договора, не относится к методу, свойственному административному праву. Поэтому однозначно говорить о размещении договора налогового кредита в сфере административного права не приходится.

Возможно, что ученые-юристы под административным договором понимают совместные акты государственных органов под названием "соглашение".

В связи с этим весьма любопытен вопрос о том, кто выступает стороной в так называемом соглашении: орган государственной власти или юридическое лицо, наделенное, в том числе, полномочиями органа государственной власти. Во-первых, компетенция органа государственной власти ограничена рамками закона или иного нормативного правового акта. Принцип "Разрешено все, что не запрещено" в этом случае не допустим. Другое дело, когда министерство или ведомство действует как юридическое лицо. В этом случае оно вправе заключать сделки на аренду здания, на покупку оборудования и т.д., и в том числе сделки организационного характера, с другим ведомством. Например, по вопросу наиболее удобного режима получения необходимой информации.

Стоит отметить, что организационные усилия также имеют денежную оценку и носят экономический характер. Например, для того чтобы своевременно осуществлять обмен информацией между ведомствами вне рамок, установленных нормативными актами необходима дополнительная штатная единица, оргтехника, материалы и т.д.

Отношения между органами государственной власти строго централизованы, подчиняются единому порядку и правилам. Договорные отношения, т.е. децентрализация, выводят эти органы из категории субъектов публичного права, переводя в разряд юридических лиц (учреждений и организаций). Для того чтобы на эти отношения распространялось частное право, совершенно не обязательно, чтобы они носили товарно-денежный характер. Существует достаточно примеров, когда частному праву "подведомственны" безвозмездные и организационные сделки и соглашения.

Еще раз отметим, что от имени государства государственный орган осуществляет властные полномочия в рамках строго очерченной компетенции.

В соглашении между ведомствами нет реализации властных полномочий, нет властных отношений, нет строго очерченной компетенции, установленной нормативным актом.

Стороны соглашения не могут оставаться в рамках публичных (административных) правоотношений и действовать от лица одного и того же субъекта публичного права, например Российской Федерации. Другое дело, соглашения между различными субъектами публичного права, к которым относятся международные договоры, договоры между субъектами Федерации и т.д. Последние занимают самостоятельную ступень в системе правовых актов и к так называемым административным договорам не относятся.

"В-третьих, административный договор в Российской Федерации не обеспечен судебной защитой и исполнение одной или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применение имущественных санкций" *(20).

Стоит отметить, что данный разграничительный критерий был выдвинут до вступления в силу Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принятого 5 мая 1995 г., в соответствии со статьей 22 которого к компетенции арбитражного суда относятся экономические споры, вытекающие в том числе из административных отношений, к которым могут быть отнесены и споры:

- о разногласиях по договору, заключение которого предусмотрено законом;

- об изменении условий или о расторжении договора;

- о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;

- о возмещении убытков.

Кроме того, в соответствии со статьями 137, 138 НК РФ налогоплательщик вправе обжаловать любые правовые акты (нормативные и ненормативные) налоговых органов, а также действия (бездействия) их должностных лиц.

Поскольку споры относительно договора налогового кредита, безусловно, относятся к экономическим спорам, вытекающим из административных отношений, то нельзя отрицать право сторон (по крайней мере, одной из них) этого договора на обращение в судебные органы за защитой своих интересов. С другой стороны, нельзя не согласиться с фактом серьезной запущенности административного законодательства, не отвечающего сегодняшним условиям рыночной экономики, практически полным отсутствием административного судопроизводства, несмотря на упоминание о нем в качестве одного из основных способов осуществления судебной власти в статье 118 Конституции Российской Федерации.

"В четвертых, административный договор выступает не в качестве совершенно самостоятельной формы, а в качестве формы, связанной с административным актом..., с осуществлением административным органом своих обязанностей" *(21). Настоящий критерий также несостоятелен.

Помимо вышеизложенного следует отметить, что согласно статье 8 ГК РФ акты государственных органов (административные акты) могут являться одним из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

Также несостоятелен критерий, касающийся связи договора с осуществлением административным органом своих обязанностей. Например, для надлежащего осуществления административным органом своих обязанностей чрезвычайно необходимы помещение, оргтехника и расходные материалы. Однако договоры аренды помещения, купли-продажи оргтехники и расходных материалов для нужд этого органа (организации) никак нельзя отнести к так называемым административным договорам, поскольку они, безусловно, относятся к гражданско-правовым.

"В-пятых, нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права" *(22).

Данный вывод и разграничительный критерий более чем спорный. Как уже выше отмечалось, отрасль права - это совокупность предмета и метода, отличающихся по своей природе и характеру от других отраслей права. Договор как способ и форма приема правового регулирования, направленного на децентрализацию общественных отношений, свойственен скорее гражданскому (частному) праву, чем административному.

Из вышеизложенного следует, что договор налогового кредита не является специфическим институтом административного права, таким как административный договор. Более того, самостоятельность и специфичность такого института, как административный договор, не имеет безупречного правового обоснования.

Прием правового регулирования, избранный законодателем при решении вопроса о предоставлении налогового кредита, свидетельствует в пользу применения в этом случае частного (гражданского) права с теми условиями и ограничениями, которые предусмотрены в НК РФ. Если иначе перефразировать пункт 3 статьи 2 ГК РФ, то можно сказать, что гражданское законодательство не применяется к налоговым отношениям только в том случае, если они основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Отношения, связанные с заключением, исполнением прекращением договора о налоговом кредите, не характеризуются подчинением одной стороны другой. Отношения возникают по инициативе налогоплательщика (п. 3 ст. 65 НК РФ); в отдельных случаях уполномоченный орган не вправе отказать заинтересованному лицу в заключении договора налогового кредита (п. 7 ст. 64 НК РФ). Условия договора определяются сторонами на основе закона, а также по согласованию, что вытекает из положений статей 61, 64, 65 НК РФ.

Аналогичная ситуация в выборе надлежащего для применения права на "стыке" налогового и гражданского законодательства возникала в отношении очередности списания денежных средств при их недостаточности на счете в кредитном учреждении (банке).

Еще до появления части второй ГК РФ и ее статьи 855 "Очередность списания денежных средств со счета" ученые-юристы настаивали на следующем. Если установленная ГК РФ очередность платежей и нормы налогового законодательства о первоочередности налоговых платежей окажутся противоположными, предпочтение должно быть отдано гражданскому закону, поскольку именно он, а не налоговый закон решает проблемы очередности в целом и регулирует правоотношения, вытекающие из договора расчетного счета *(23).

Действительно, если бы налоговое или бюджетное законодательство предусматривало существование специальных банков для осуществления бюджетных расчетов и платежей в порядке, определяемом налоговым или бюджетным законодательством, то взаимоотношения между налогоплательщиком и таким банком строились бы на основе административного акта в рамках публичного права. В условиях, когда расчеты с бюджетом, как и иные платежи, осуществляются на основе гражданско-правового договора банковского счета, вышесказанное мнение ученых-юристов абсолютно обоснованно.

При возникновении коллизий между гражданским законодательством и налоговым законодательством, регулирующим, по сути, также имущественные отношения, но основанные на административном подчинении, нередко возникали вопросы о приоритетности применения того или иного законодательства. Вышеуказанный пример выбора законодательства, подлежащего применению при решении вопроса об очередности списания средств со счета, является тому подтверждением.