1.2. Предмет и методы муниципального права
Каждая отрасль права имеет свои предмет и метод правового регулирования. Под предметомотрасли права обычно понимаются определенные виды общественных отношений, регулируемых этим правом. В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы: 1) субъекты (индивидуальные и коллективные); 2) поведение, поступки и действия субъектов; 3) объекты (предметы, явления) окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес; 4) социальные факторы (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений [19, с. 399].
Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.
Такие общественные отношения можно классифицировать как отношения, которые возникают:
1) при реализации населением форм непосредственной демократии;
2) формировании органов местного самоуправления;
3) обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения;
4) взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;
5) судебной защите прав органов местного самоуправления и гарантий местного самоуправления как такового;
6) несении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Более сложная ситуация складывается в отношении методамуниципального права. Само слово «метод» означает способ, прием практического осуществления чего‑либо. Однако такое понимание метода является слишком общим и, по сути, ничего не объясняющим. Применительно к отрасли права любой метод прежде всего направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другой. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника по отношению к другим. Таким образом, метод приобретает роль связующего средства между субъектом муниципального права и другими участниками правоотношений. При этом метод правового регулирования заключает в себе не только волеизъявление, но и характер последнего.
Развитие юридической науки в последние годы привело к появлению принципиально новых отраслей российского права, которые не имеют своего особого метода правового регулирования и именуются комплексными. Комплексная отрасль права – это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима [3, с. 198].
Комплексный характер муниципального права проявляется в соединении в нем разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Так, они имеют полномочия в сфере ЖКХ, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т. д. Соответственно, нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципально‑правовых, но и административно‑правовых, конституционно‑правовых, гражданско‑правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (2003) содержит следующую правовую норму: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)». Данная норма, безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право муниципальных образований на формирование собственного бюджета. В то же время эта норма относится к финансовому праву, потому что она предписывает существование местных бюджетов в бюджетной системе РФ. Этот феномен называется удвоением структуры права. Таких примеров можно привести достаточно много именно в силу комплексного характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных отношений.
Для публичных отраслей права характерно использование императивных, а для частных отраслей – диспозитивных методов. Местное самоуправление по своей сути является публично‑правовым институтом, поэтому в муниципальном праве преобладают императивные методы.
Императивные методыправового регулирования основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В муниципальном праве используют следующие императивные методы:
1) предписание, заключающееся в установлении в для субъекта правоотношения определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 7 ст. 19 Закона о местном самоуправлении (2003) предписано сопровождать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предоставлением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ;
2) запрет, заключающийся в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении (2003) запрещает производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами, кроме законов.
Диапозитивные методыправового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать модель поведения. В муниципальном праве используют следующие диспозитивные методы:
1) дозволение, заключающееся в предоставлении участникам муниципальных правоотношений права совершать либо не совершать какие‑либо действия по своему выбору. Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении (2003) предусматривает, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
2) согласование, применяющееся при регулировании правоотношений между равными субъектами для достижения какого‑либо согласия между ними. Этот метод может применяться, например, при взаимодействии органов местного самоуправления двух муниципальных образований и более;
3) рекомендации, заключающиеся в указании законодателем предпочтительной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты РФ с целью упрощения муниципального правотворчества принимают типовые уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер;
4) поощрение. Этот метод во многом схож с методом рекомендаций. Разница состоит лишь в том, что при использовании метода поощрений законодатель не только рекомендует какую‑либо модель поведения, но и предоставляет льготы или иные блага при ее выборе.
Исходя из изложенного выше, муниципальное правоможно определить как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.
- Тема 1. Муниципальное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина
- 1.1. Понятие муниципального права
- 1.2. Предмет и методы муниципального права
- 1.3. Муниципальное право как наука
- 1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина
- Тема 2. Понятие и система местного самоуправления в российской федерации
- 2.1. Основные теории местного самоуправления
- 2.2. Понятие и принципы местного самоуправления
- 2.3. Система местного самоуправления
- Тема 3. Правовые основы местного самоуправления
- 3.1. Международные документы и федеральные нормативные акты
- 3.2. Законодательные акты субъектов Российской Федерации
- 3.3. Муниципальные правовые акты
- Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления
- 4.1. Понятие и виды муниципальных образований
- 4.2. Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение их границ
- Тема 5. Система органов местного самоуправления
- 5.1. Понятие системы органов местного самоуправления
- 5.2. Представительный орган муниципального образования
- 5.3. Местная администрация
- 5.4. Глава муниципального образования
- 5.5. Иные органы и должностные лица местного самоуправления
- Тема 6. Формы прямого волеизъявления населения на местном уровне
- 6.1. Местный референдум как высшая форма народовластия
- 6.2. Муниципальные выборы
- 6.3. Голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования
- 6.4. Сходы граждан
- 6.5. Территориальное общественное самоуправление
- 6.6. Обращения граждан в органы местного самоуправления
- 6.7. Иные формы прямого волеизъявления населения на местном уровне
- Тема 7. Экономическая основа местного самоуправления
- 7.1. Муниципальная собственность
- 7.2. Местный бюджет
- 7.3. Бюджетный процесс на местном уровне
- Тема 8. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
- 8.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- 8.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- 8.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- 8.4. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
- 8.5. Надзор за органами и должностными лицами местного самоуправления
- Тема 9. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
- 9.1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- 9.2. Конституционная ответственность
- 9.3. Административная ответственность
- 9.4. Дисциплинарная ответственность
- 9.5. Гражданско‑правовая ответственность
- 9.6. Уголовная ответственность
- Тема 10. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях российской федерации
- 10.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
- 10.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно‑территориальных образованиях
- 10.3. Организация местного самоуправления в наукоградах
- 10.4. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях