3.1. Международные документы и федеральные нормативные акты

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты, Конституция РФ, Закон о местном самоуправлении (2003) и другие федеральные законы, а также конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Основополагающими являются международные правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы подписавшими ее государствами. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться ее нормы.

Согласно Хартии местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово‑налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

В Конституции РФ, как уже отмечалось, гл. 8 полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ прямо указывает полномочия местного самоуправления:

– владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

– формирование, утверждение и использование местного бюджета;

– установление местных налогов и сборов;

– осуществление охраны общественного порядка.

В Конституции РФ не дается исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т. е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному. Следовательно, в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят 28 августа 1995 г. Данный закон называется «Об общих принципах…», так как закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В этом Законе даются определения следующих основных понятий местного самоуправления: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т. д. Он закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Реализация положений Закона о местном самоуправлении (1995) позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти от государственной не дает возможности говорить о решенности задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В связи с этим возникла необходимость разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.

В Законе о местном самоуправлении (2003) значительно изменена концепция местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось наличие муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении (1995) за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Закон о местном самоуправлении (2003) предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Законом о местном самоуправлении (1995), их возникло около 24 000.

Особенность Закона о местном самоуправлении (2003) заключается в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями».

Закон о местном самоуправлении (2003) также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно‑территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправлении (1995) был «открытым», т. е. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении (2003) резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он, в частности, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно отметить, что Закон о местном самоуправлении (2003) по своей сути не соответствует названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении (2003) регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В то же время нельзя не отметить, что Закон о местном самоуправлении (2003) получает не только положительные отклики. Отдельные его аспекты вызывали серьезные споры еще на этапе разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже напрямую подменять их. Многие положения рассматриваемого Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оценивались и оцениваются вводимые данным законодательным актом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Изначально было предусмотрено, что Закон о местном самоуправлении (2003) должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако впоследствии Государственная Дума сразу в трех чтениях приняла поправку к Закону, согласно которой переходный период ввода реформы в действие продлевается до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка не носит императивного характера. Это означает, что субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими законами осуществить ее раньше.

С момента вступления в силу Закона о местном самоуправлении (2003) утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550‑1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126‑ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Закона о местном самоуправлении (1995) силу сохранили его ст. 49–76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80–86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй – развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138‑ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (далее – Закон об обеспечении конституционных прав граждан России) и от 8 января 1998 г. № 8‑ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования – в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266‑1 «Об образовании», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28‑ФЗ «О гражданской обороне», в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96‑ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и т. д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами.

Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020‑1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт‑Петербурга и муниципальную собственность», постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. № 528‑П ГД «О проекте Федерального закона „Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации“».

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу), от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации» (утратил силу), от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации».

Правительством РФ по вопросам местного самоуправления был также принят ряд постановлений, среди которых можно назвать следующие: от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления», от 17 июля 1996 г. № 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“», от 15 августа 1997 г. № 1045 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 „Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации“», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Важное значение в области конституционной основы местного самоуправления имеют постановления Конституционного Суда РФ. Решения последнего представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Суда по всем возникшим в ходе процесса материально‑правовым и процессуально‑правовым вопросам.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. Среди таковых можно назвать следующие постановления Конституционного Суда РФ: от 30 мая 1996 г. № 13‑П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (с изменениями от 22 апреля 1996 года)», от 24 января 1997 г. № 1‑П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“» (далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1‑П), от 16 октября 1997 г. № 14‑П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (далее – Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14‑П), от 15 января 1998 г. № 3‑П, от 30 ноября 2000 г. № 15‑П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области“», от 2 апреля 2002 г. № 7‑П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А. Г. Зло‑бина и Ю.А. Хнаева», от 11 ноября 2003 г. № 16‑П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области“ в связи с запросом Челябинского областного суда» и др.