§ 2. Понятие, система и общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации

Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне существующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, составляют в целом систему правоохранительных организаций.

В российском законодательстве нет дефинитивной нормы, содержащей определение правоохранительных органов, как, впрочем, отсутствует и законодательное определение понятия «правоохранительная деятельность», что в определенной мере предопределяет разнобой и в перечне государственных или негосударственных органов, которые обоснованно можно было бы относить к правоохранительным. Отчасти этот пробел восполнен дефинитивной нормой ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», определяющей, чтоправоохранительная служба— это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, служба в учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.¹Сами эти словосочетания давно широко используются юриспруденцией — практикой (в том числе и юридическими актами) и наукой. Так, в соответствии сост. 8 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Таким образом, ведомственная принадлежность перечисленных органов приобрела законодательное закрепление. В таком контексте данная формулировка используется и в ряде других нормативных актов и официальных документов ненормативного характера.

Правовую защиту граждан и организаций осуществляют, как отмечалось, органы государства всех ветвей власти: представительной — законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления, принимая справедливые законы и подзаконные нормативные акты; исполнительной — глава государства, Правительство, федеральные органы исполнительной власти, местные исполнительные органы, неукоснительно их применяя; судебной — Конституционный Суд, система органов правосудия, осуществляя высшую юрисдикционную деятельность по разрешению правовых конфликтов от имени государства на основании Конституции, действующего законодательства, что позволяет отнести их к субъектам правоохранительной деятельности.

Вместе с тем обязанность государства соблюдать права и свободы предусматривает его активную деятельность не только по созданию условий для их реализации, но и специальных учреждений по охране прав и свобод. Последнее обстоятельство очень важно иметь в виду, поскольку есть, как отмечалось, достаточно широкая сфера государственной деятельности — правоохранительная, где во имя интересов общества зачастую приходится прибегать к некоторому ограничению (в порядке, установленном ч. 3 ст. 55 Конституции) основных прав и свобод личности. Это область контроля над преступностью, в процессе которого правоохранительным органам предоставлено право в установленном законом порядке вызывать любое лицо для допроса (ст. 188 УПК), производить опознания (ст. 193 УПК), осмотры (ст. 176—178 УПК), обыски (ст. 182 УПК), в том числе и личный обыск (ст. 184 УПК), выемки (ст. 183 УПК), освидетельствования (ст. 179 УПК), другие следственные действия. Должностные лица указанных органов вправе заключать под стражу (ст. 108,109 УПК), производить привод (ст. 113 УПК), задержания (ст. 91,92 УПК), применять другие меры уголовно-процессуального принуждения. Оперативно-розыскные подразделения МВД, ФСБ, СВР, государственной охраны и других спецслужб обладают правом еще до возбуждения уголовного дела, на основании судебного решения, принимаемого в порядке, установлением ст. 165 УПК, прослушивать телефонные и иные переговоры граждан, контролировать частную переписку, тайно входить в жилище и устанавливать там звуко-, кино-, видеозаписывающую аппаратуру, проводить другие оперативно-розыскные действия, огранивающие конституционные права граждан.

< FONT>Законодательный пробел в четком определении исчерпывающего перечня государственных органов, занимающихся правоохранительной деятельностью, восполняется юридической наукой и практикой. Ими выработан ряд критериев, находящихся в органической связи с признаками правоохранительной деятельности, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было отнести к правоохранительным:

• правоохранительный орган< FONT>уполномочивается законом для осуществления этой деятельности; чаще всего это закон, специально посвященный задачам, организации и компетенции этого органа;

• < FONT>правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур, за нарушение которых установлена юридическая (материальная, дисциплинарная, административная или уголовная) ответственность. Статья 52 Конституции РФгарантирует потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью компенсацию причиненного ущерба;

• в процессе своей деятельности правоохранительные органы, используя властные полномочия, имеют право применять государственное принуждение;

• законные и обоснованные решения правоохранительных органов подлежат обязательному исполнению; их неисполнение влечет дополнительную юридическую ответственность.

Сообразно с указанными критериями из числа государственных органов к правоохранительным должны быть отнесены: суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции.

Определяя место правоохранительных органов в системе органов государства, необходимо исходить из разделения власти, закрепленного в Конституции РФ, и как идеи (ст. 10), и как принципа организации и деятельности государственных органов (ст. 94,110и118 Конституции РФ) как структурных элементов государственного аппарата, наделенных властными полномочиями, исполнение которых обеспечивается государственным принуждением.

При этом власть в России едина, так как ее единственным источником, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией РФ и законами функций государственной власти. При последовательном проведении в жизнь принципа разделения властей государственные органы взаимодействуют, ограничивая друг друга, исключая всякую возможность присвоения той или иной из них полномочий другой. Такая схема взаимоотношений часто называется системой «сдержек и противовесов». Конституционный Суд РФ указал, что взаимное сдерживание и уравновешивание является необходимым элементом не только системы организации и взаимодействия ветвей власти, но и организации тех органов исполнительной власти, которые принято называть «силовым блоком» государственного аппарата или правоохранительными в узком смысле слова.²

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Обладая широкими полномочиями, Президент РФ участвует во всех сферах жизнедеятельности общества и в государственном управлении страной. Президенту как главе государства предоставлено право помилования (п. «в» ст. 89 Конституции РФ), которое осуществляется путем издания им указа о помиловании на основании письменного личного ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость.

С 1993 г. при Президенте РФ действует Комиссия по правам человека. В 2004 году она была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Он является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.³

< FONT>В выполнении возложенных на Президента функций помогает Совет Безопасности, который он на основании п. «ж» ст. 83 Конституцииформирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяетсяЗаконом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»иПоложением о Совете безопасности, утвержденном Указом Президента РФ №726 от 07.06.200⁴. Совет Безопасности Российской Федерации (далее - Совет Безопасности) является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (далее - обеспечение национальной безопасности), проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности, каковым является Президент РФ.

Среди органов государственной власти, относящихся к правоохранительным и не входящих ни в одну из трех ветвей властей, отдельное место занимает прокуратура — единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Конституция РФ включила нормы о прокуратуре РФ (ст. 129) в гл. 7, посвященную судебной власти. Однако прокуратура не осуществляет судебную власть, хотя и тесно с ней взаимодействует. Важнейшими направлениями ее деятельности являются уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления, а также координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Во взаимоотношениях с другими государственными органами прокуратура независима. Главная функция прокуратуры РФ — прокурорский надзор, который составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государственными, в том числе и правоохранительными (осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие), и иными органами, должностными лицами. В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Наряду с этим направлением надзорной деятельности важное место занимает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как государственными органами и должностными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе подменять контрольные органы.

При характеристике субъектов правоохранительной деятельности следует иметь в виду, что с 1998 г. в стране реально существует новый институт — Уполномоченный по правам человека. Он предусмотрен Конституцией РФ 1993 г. (п. «д» ч. 1 ст. 103).Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁵закрепил статус Уполномоченного. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Деятельность Уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных случаях, но и выявлять общие недостатки в работе органов управления, информируя об этом в ежегодных посланиях Уполномоченного парламенту (п. 1 ст. 33 указанного Закона).

Сердцевина правоохранительных органов, на которые законом возложено раскрытие преступлений, изобличение виновных, расследование уголовных дел и их судебное разбирательство, — это органы уголовной юстиции. К ним относятся все органы и соответствующие должностные лица, которые в основном или в значительной мере осуществляют контроль над преступностью, в том числе: органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную деятельность (оперативные подразделения федеральных органов службы безопасности, учреждений уголовно-исполнительной системы, таможенной службы и др.); органы дознания (милиция, подразделения и должностные лица таможенной и пограничной служб, федеральных органов службы безопасности и др.); следственные аппараты органов внутренних дел, федеральных органов службы безопасности, Следственного комитета при прокуратуре РФ, федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков). Не относятся к уголовной юстиции те правоохранительные органы, в юрисдикции которых реагирование только на дисциплинарные, административные и гражданские правонарушения.

< FONT>Несомненно, не являются государственными правоохранительными органами нотариат, адвокатура, частные охранные и детективные службы. Если учитывать, что одним из признаков правоохранительной деятельности является применение мер юридического воздействия (принуждения) и обязательность актов (решений) правоохранительных органов, то перечисленные организации не могут быть признаны правоохранительными органами. Однако они в полной мере являются правоохранительными организациями, поскольку адвокатура, частные охранные и детективные службы играют значительную роль в защите охраняемых государством интересов граждан и организаций. Так, в ст. 1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»⁶указано, что граждане, осуществляющие частную детективную и охранную деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохранительного органа. Что касается института адвокатуры, он в соответствии сост. 1 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»⁷ориентирован на оказание квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Согласно ст. 1 Основ законодательства о нотариате нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.⁸

С позиции разделения властей место правоохранительных органов в системе государственных органов определяется разнообразием функций (направлений) данного вида государственной деятельности, обеспечивающих выполнение стоящих перед ними задач: защита личности — ее прав и свобод; общества — его материальных и духовных ценностей; государства — его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Несмотря на то, что названные ценности в той или иной мере охраняются всеми государственными органами, для правоохранительных органов эта задача является важнейшей, чем и определяется их место в системе государственных органов. Эти задачи нацелены на достижение конкретных «своих» результатов каждым субъектом правоохранительной деятельности: обеспечение конституционной законности путем устранения нарушений предписаний Конституции РФ, проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; справедливое разбирательство и разрешение гражданских, административных и уголовных дел; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; исполнение приговоров и иных судебных решений; предупреждение преступлений и иных правонарушений; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи, особенно лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг.

< FONT>Эти результаты достигаются реализацией соответствующих функций правоохранительных органов: конституционный контроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений; исполнение судебных решений; предупреждение преступлений и иных правонарушений, оказание юридической помощи гражданам и организациям. Наличие или отсутствие функции обусловливает наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа или организации, его место в системе органов власти и управления, в определенной степени структуру органа. Например, в связи с проводимой в стране судебной реформой, возросшим объемом работы судов, необходимостью освобождения их от несвойственных им задач, организационного обеспечения и создания материальных гарантий для полного и независимого осуществления правосудия Федеральным законом от 8 января 1998 г. при Верховном Суде РФ образован Судебный департамент, что позволило дополнить перечень функций правоохранительных органов еще одной — организационным обеспечением деятельности судов.

Провозглашая народ носителем суверенитета и единственным источником власти, ст. 3 Конституции РФустанавливает, что свою власть он осуществляет непосредственно, в том числе и путем самостоятельного решения населением вопросов местного значения, т.е. местного самоуправления.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"в рассматриваемой сфере относит к вопросам местного значения, решаемым муниципальными районами, охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальной милиции (п. 8 ч. 1 ст. 15).⁹

Некоторые правоохранительные органы призваны осуществлять только одну функцию. Например, Конституционный Суд РФ осуществляет функцию конституционного контроля, т. е. проверки федеральных законов, других актов на предмет их соответствия Конституции РФ. Других функций он не выполняет. Напротив, на другие органы возлагается несколько функций. Так, органы внутренних дел осуществляют административную деятельность, расследование преступлений, предупреждение преступлений и иных правонарушений и др. При этом последнюю функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется и органами внутренних дел, и органами ФСБ и некоторыми другими. А выполнение функции прокурорского надзора могут осуществлять только органы прокуратуры. Ряд функций тесно взаимосвязаны, зависят одна от другой. В частности, функция выявления и расследования преступлений предшествует осуществлению правосудия, функция исполнения приговоров и иных судебных решений следует только после судопроизводства.

Уместно вспомнить, что сосредоточение в одном органе нескольких правоохранительных функций, как свидетельствует горький опыт репрессий в нашей стране, отрицательно сказывается на укреплении правопорядка и законности, охране прав граждан.¹⁰

В последние годы наблюдается тенденция перераспределения правоохранительных функций между различными органами. Так произошло с функцией исполнения судебных решений по уголовным делам, по которым назначено наказание в виде лишения свободы, — она передана из ведения МВД России в систему Минюста России.

Особенно активно обсуждается вопрос о сосредоточении следственных задач в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ. В этом отношении особое значение имеет создание Следственного комитета при прокуратуре РФ.¹¹

Наиболее значимой является функция правосудия. Соответственно и суд занимает в системе правоохранительных органов особое место. Судебная власть — это самостоятельная ветвь государственной власти, суд, в сущности, это тоже правоохранительный орган, применяющий и защищающий право. Правосудие же — высшая юрисдикционная деятельность, осуществляемая непосредственно судами от имени государства на основании Конституции, действующего законодательства. Многие иные функции являются обслуживающими ее. Именно суду принадлежит право принимать на основании закона окончательные решения по уголовным и гражданским делам.

< FONT>В заключение рассмотрим вопрос о деполитизации (деидеологизации) правоохранительных органов. Действующая Конституция РФ провозглашает идеологическое многообразие, стоит на позиции запрета государственной идеологии, в отличие от прежнего закрепления требует многопартийности (ст. 13). Это означает: равное положение всех идеологий (демократических, православно-идеологических, коммунистических и др.), наличие в стране нескольких партий, участие их в осуществлении государственной власти. Очевидно, в новой ситуации недопустимо, чтобы правоохранительные органы оказались под влиянием какой-то одной идеологии или партии, или даже нескольких партий (известно, что парламент России включает в себя представителей нескольких партий, что является проявлением многопартийности). В противном случае они стали бы заложниками в политической борьбе, потеряли бы способность выполнять возложенные на них функции. Поэтому законодательно правоохранительные органы деполитизированы, т. е. их сотрудникам запрещается членство в общественных объединениях (партиях, движениях), преследующих политические цели, недопустимо создание и организация таких объединений в этих органах. Правоохранительные органы должны служить народу и руководствоваться в своей деятельности Конституцией РФ и законами.¹²