2.2. Виды юридической ответственности государственного служащего

Нарушение государственным служащим установленных норм и правил в случаях, предусмотренных федеральными законами, влечет применение к государственному служащему мер ответственности.

Как нами выше уже отмечалось то, что в настоящее время выделяются следующие виды юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная (служебная), административная, материальная, уголовная и конституционно-правовая.

В настоящее время государственная служба - институт административного права, а государственный служащий - субъект административного права, реализующий функции государства, что предопределяет его публично-правовой статус.

Согласно пункту 4 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы³².

Таким образом, дисциплинарная ответственность государственных служащих как элемент их правового статуса регулируется исключительно федеральным законом о виде государственной службы.

Например, статья 59.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает «за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, наложение следующих взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии».

Поскольку регулирование вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих нормами трудового права не допускается, дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет исключительно административно-правовую природу³³ и наряду с общей административной ответственностью является подвидом административной ответственности - дисциплинарной административной ответственностью³⁴.

Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не упоминает о юридическом составе дисциплинарного проступка, что в условиях правовой формы нежелательное явление. Здесь также априорно предполагается, что деяние лишь тогда признается дисциплинарным проступком, когда оно не только нарушает нормы соответствующих законов или уставов, но и образует юридическую конструкцию, именуемую «состав правонарушения», то есть включает признаки, характеризующие его с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для применения к провинившимся дисциплинарных наказаний.

Противоправное, виновное (умышленное или неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей образует дисциплинарный проступок.

Действующее законодательство о государственной службе не регламентирует, кто и каким образом должен выявлять дисциплинарные проступки. Иначе говоря, не решена проблема поводов для начала дисциплинарного производства. В принятых за последнее время законах о госслужбе содержится лишь указание на то, что при «проведении служебной проверки должен быть установлен факт совершения дисциплинарного проступка»³⁵. Поскольку на должностном лице, назначившем служебную проверку, лежит обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения, то в конечном итоге именно этот руководитель должен предпринять все зависящие от него меры по выявлению фактов нарушения служебной дисциплины, с тем чтобы обеспечить неотвратимость наказания как одного из важнейших принципов права.

Для обеспечения полноты, своевременности, объективности и законности при осуществлении служебной проверки ее проведение, согласно Закону, «поручается подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя выборного профсоюзного органа»³⁶. Такое решение вопроса можно рассматривать как значительный прогресс по сравнению с ранее существовавшим всевластием начальников. Но в условиях современных реалий и такой вариант является не самым удачным способом разрешения конфликтных ситуаций на госслужбе.

Во-первых, потому, что органы управления государственной службой являющиеся центральным звеном в осуществлении служебной проверки, находятся с стадии возникновения и развития.

Во-вторых, полномочия данной структуры ограничиваются лишь рекомендациями, изложенными в заключении по факту служебной проверки, а право принятия окончательного решения принадлежит руководителю государственного органа, наделенному дисциплинарными правами. В таких условиях сложно гарантировать соблюдение принципа справедливости, а нередко и законности при рассмотрении дела о дисциплинарном проступке.

Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, - «это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений»³⁷

Законодательство о государственной службе не содержит правовых норм, непосредственно устанавливающих административную ответственность государственных служащих за административные правонарушения. Такую функцию выполняет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательство субъектов Российской Федерации в отношении лиц, состоящих на региональной службе, а также некоторые нормативные правовые акты специального назначения. С позиций рассматриваемой проблемы КоАП РФ содержит статьи, в общих чертах регламентирующих особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.

Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.

1. Материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение

2. Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов. Например: Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих».

3. Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)

4. Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.)

5. Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей³⁸.

6. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу.

7. Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам госслужбы.

Сложность ситуации заключается в том, что в каждой из приведенных позиций присутствует рациональное зерно и ни одна из них не может быть признана единственно верной. В основу рассуждений о сущности и содержании ответственности, с названием которой также нет полной определенности, положен анализ соответствующего законодательства, однако этот подход, следует дополнить исследованием специфики правоотношений, которые возникают в процессе такого вида профессиональной деятельности, как публичная служба, и точнее характеризует природу материальной ответственности.

Правовая природа данного вида юридической ответственности по своей сути является гражданско-правовой ответственностью госслужащего и наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Под вредом в данном случае понимается материальный ущерб, который выражается в имущественных или финансовых потерях потерпевшего субъекта - государственного органа или третьего лица. Возмещение материального ущерба рассматривается как один из способов защиты гражданских прав.

За совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного положения, несут уголовную ответственность наравне с другими гражданами Российской Федерации. Основанием уголовной ответственности в этом случае является деяние, именуемое преступлением. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания. Субъектом ответственности здесь выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста.

Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе, разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных негосударственных организациях.

Уголовный закон не формулирует в главе 30 УК РФ единого понятия преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностного преступления), а дает описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)

По сложившейся традиции в российском уголовном праве, признаком, объединяющим составы различных преступлений в одной главе Особенной части УК, является общность родового (видового) объекта посягательства.

Анализируемые в данной главе преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в раздел X «Преступления против государственной власти». То есть, по представлению законодателя, родовым объектом преступлений, составы которых описаны в данном разделе, является государственная власть.

Видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления или, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, правоохранительных структурах по выполнению стоящих перед ними задач.

Другим отличительным признаком преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, то есть лицами, характеризующимися определенными особенностями по сравнению с общим субъектом. Эти преступления совершаются как бы изнутри системы работниками органов публичной власти, наделенными таковой от имени государства и использующими свои возможности в преступных целях. В большинстве составов преступлений, включенных в главу 30 УК, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290, 293) УК РФ.

В то же время в примечании 4 к статье 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за такие преступления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не отнесенные к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).

Если иные правонарушения в сфере государственной службы причиняют вред обществу, человеку и подрывают авторитет публичной власти, влекут за собой иные неблагоприятные последствия, то преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления уже общественно опасны.

Следует также обратить внимание на тот факт, что в современной правовой науке пока не сложилось цельного представления о сущности, юридической природе, фактических и процессуальных основаниях еще одного вида юридической ответственности – конституционной ответственности. Одна из сфер, где она присутствует и должна соответствующим образом проявляться, - деятельность публичной власти. Однако применение конституционной ответственности в сфере государственного и муниципального управления сопряжено с целым рядом проблем, связанных с современным этапом развития российского общества и реформированием государственной власти, а также вытекающих из процесса становления и развития данного института. Даже в терминологии наблюдается многовариантность понимания ее характера и правовой природы. Встречаются, например, такие ее названия, как: «конституционно-правовая», «политико-юридическая», «публично-правовая ответственность» , «конституционно-правовые санкции» и т.п.

Действующая Конституция РФ 1993 г. заложила правовые основы развития данного института ответственности, но этот потенциал в силу целого ряда причин в полной мере реализовать не удалось. Осложняет проблему то обстоятельство, что соответствующие конституционные нормы недостаточно конкретизируются в законодательстве об этой ответственности и пока не систематизированы. В результате этой коллизии возник обоснованный повод для многочисленных дискуссий.

Таким образом, российский законодатель предусмотрел четыре основных вида юридической ответственности (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная), которые содержат в себе комплекс видов наказания. Выбор того или иного вида юридической ответственности зависит от общественной опасности допущенного государственным служащим нарушения. Так же в стадии зарождения и развития находятся такой вид юридической ответственности как конституционная и моральная ответственность, которая может нести в себе наступление юридических последствий