2.1 Рассмотрение процесса институализации государственной исполнительной власти на примере России

В Российской Федерации существуют органы исполнительной власти с различным уровнем их расположения в структуре исполнительной власти, ролями и областями деятельности, сферой и отраслью управления, порядком принятия решений, методом воспитания, характером компетенции, поэтому важен вопрос классификации этих органов.

Таблица 2.1

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

Источник: Составлено автором на основании изученных источников [13]

Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст.77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Глава 3 статья 77 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство».

Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти происходит в формах, определенных Конституцией РФ. Конституционные и законодательные положения об установлении предметов ведения и разграничении полномочий служат исходным началом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления.

Институализация власти в субъектах РФ происходила поэтапно.

На первом этапе строительства нового государства в регионах началось формирование различных ветвей власти, а позже - местного самоуправления. В течение этого периода, когда в стране была острая политическая борьба, в субъектах Российской Федерации сформировалась сильная исполнительная власть.

На втором этапе позиции региональных лидеров стали более окрепшими. Этому способствовали всеобщие выборы региональных губернаторов и создание Совета Федерации, в который вошли по должности глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. За эти годы, региональные власти в основном сформировали свои собственные внутренние ресурсы, которые значительно расширились за счет перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Внешние ограничения региональных властей были минимальными и возникали в исключительных случаях.

В начале ХХI столетия процессы в России вступили в новую фазу развития. В настоящее время они все в большей степени определяются факторами внешними. Внешние ограничения можно подразделить на политические и экономические. Действия центральной власти ослабили позиции региональной власти, лишили региональных руководителей статуса политиков федерального масштаба. Экономические ограничения, с которыми сталкиваются региональные власти, можно отнести к появлению сильных региональных экономических субъектов. Это, прежде всего, крупные российские корпорации и межрегиональные компании, а также динамично развивающийся региональный бизнес. У главных экономических субъектов в пространстве регионов определились свои собственные интересы, которые становятся активными политическими игроками.

Усугубляется проблема институционализации демократической власти, что власть готовит новые управленческие кадры, особенно гуманитарные, в духе лояльности не к сообществу и народу, а государству, и нынешнему государственному аппарату. В условиях массовой аполитичности населения молодые люди проявляют абсентеизм, не интересуются политической и общественной сферами жизни общества, а те, кто пытаются что-то сделать, выглядят нелепо на общем фоне. Для того, чтобы общество стало действительно гражданским, а государство - правовым, необходимы совместные усилия не одного поколения населения страны. В обеспечении необходимых демократических изменений должны сыграть свою позитивную роль научные знания, накапливаемые в отечественной социологии и политологии о трансформации политической власти в регионах России.

Отделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя или более доминирующих этническими группами, где легитимность исполнительной власти должна соблюдать принцип этнического представительства. В рамках административной реформы признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии регионов и центра. Исходя из этого, органы исполнительной власти, становятся мощным политическими образованиями, предназначенными для решения, не только регионального, но и общефедеральных задач.

В соответствии с Конституцией, президент является главой государства и как таковой обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти, принимает меры по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Формально президент не является главой исполнительной власти, но он имеет определенную степень влияния на деятельность исполнительных и распорядительных органов, выраженных в виде прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных агентств) и косвенной (через Правительство, путем назначения или увольнения, путем публикации нормативных или административных актов) формах.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство. ст. 114 Конституции РФ детализированная в ст. 19 ФЗ Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.

Состав правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. из этих органов, предустановленных целей и задач органов исполнительной власти в течение соответствующего периода.

В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.:

· построение новой структуры федеральных органов исполнительной власти;

· перераспределение между ними функций и полномочий в целях;

· повышения эффективности работы системы государственного управления;

· исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· сокращение ряда полномочий и функций (особенно - разрешительных и регистрационных в области экономики);

· централизация управления.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:

1) специализацию органов исполнительной власти;

2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов;

3) внутреннюю управляемость исполнительной власти;

4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».