Введение

Агропромышленный комплекс является важнейшей составной частью экономики России, где производится жизненно важная для общества продукция и сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего народнохозяйственного потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в обществе.

Агропромышленный комплекс отличает особая специфика, требующая и особого подхода при выработке и реализации мер государственного регулирования. Проблемы недостаточного обеспечения продовольственной безопасности России, низкой рентабельности агропромышленного производства и снижения уровня конкурентоспособности российских предприятий в связи со вступлением России в ВТО ставят задачу совершенствования форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса.

Обострение продовольственной ситуации требует установления и апробации новых механизмов административно-правового регулирования АПК. В целях обеспечения предсказуемости административно-правового воздействия, его качественности и позитивности административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования агропромышленного комплекса – правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом главной целью государственной аграрной политики должно быть обеспечение продовольственной безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения качественного изменения создаваемых правовыми средствами условий хозяйствования в сфере агропромышленного комплекса (далее – АПК).

Агропромышленный комплекс как непосредственный объект административно-правового регулирования отличается рядом особенностей, в частности, относительно низкой доходностью и длительным оборотом средств, сильной зависимостью от природно-климатических условий, сезонным характером производства, более медленной, чем в других отраслях, модернизацией производства, высокой капитало- и энергоёмкостью.

Учитывая положения статьи 7 Конституции Российской Федерации о том, что Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, полагаем, что необходимость обеспечения достойной жизни граждан и продовольственной безопасности страны обуславливают актуальность и необходимость поиска научно обоснованных и практически реализуемых мер по повышению эффективности административно-правового регулирования АПК.

Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса является комплексным и многоаспектным процессом воздействия государства на субъекты АПК, основывающимся и на правовых, и на экономических инструментах регулирования, сочетающим в себе организационные, управленческие и рыночные элементы. Административно-правовое регулирование – это всегда целенаправленное воздействие, при этом значимыми условиями его эффективности являются мониторинг соответствия результатов поставленным задачам и постоянная актуализация целей.

Сегодня на первый план выходит необходимость обеспечить продовольственную безопасность в стране и одновременно содействовать конкурентоспособности отечественных субъектов АПК, способствуя импортозамещению, занятости российского населения и высокой доходности аграрного бизнеса.

По мнению магистранта, особенностью административно-правового регулирования АПК на данном этапе является то, что ведущую роль в наборе правового инструментария должны играть меры стимулирующего характера, позволяющие обеспечить устойчивое развитие АПК и повышение рентабельности сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов АПК.

Существующая ситуация аргументирует необходимость формирования новой аграрной политики, нацеленной на стимулирование субъектов агропромышленного комплекса, активное вовлечение научных разработок и обучение кадров в этой сфере, создание условий для масштабного распространения кооперативных форм хозяйствования в сельском хозяйстве, особенно в звене «производитель-переработчик».

Предметом научных исследований в подавляющем большинстве случаев становилась проблематика государственного регулирования агропромышленного комплекса. По мнению магистранта, достаточную для обеспечения научной базы для корректировки и повышения эффективности и общественной полезности государственных регуляций в сфере агропромышленного комплекса степень их изученности возможно обеспечить только при детальном изучении каждой из составляющих регулирования, среди которых важнейшее место принадлежит административно-правовому регулированию.

Таким образом, вышеприведенные факты аргументируют актуальность темы исследования и необходимость разработки и предложения мер по совершенствованию административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России в целях создания более комфортных условий хозяйствования и стимулирования агропромышленного производства, осуществления анализа эффективности применяемых подходов в регулировании и устранения существующих недостатков правореализационных механизмов в сфере АПК.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что проблематика административно-правового регулирования экономики, равно как и вопросы сельского хозяйства являлись предметом исследований административистов и специалистов в области аграрного права, ряд актуальных проблем административно-правового регулирования АПК остался за рамками комплексного анализа. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены. Диссертационные исследования, касающиеся проблематики государственного регулирования агропромышленного комплекса: Елисеев В. С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук; Корчагина И. В. Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны запасов Каспийского региона: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Глеба О. В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Снегирева Н. В. Государственное регулирование в системе агропромышленного производства.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; установление и применение мер административной ответственности в сфере АПК, пути её законодательного совершенствования; направления совершенствования законодательного обеспечения, методологии и правореализационной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в агропромышленной сфере.

Предметом исследования являются закономерности и основные характеристики административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; совокупность административно-правовых норм, регулирующих агропромышленный комплекс России; соотношение международных актов с национальным законодательством и степень их имплементации; компетенция субъектов административно-правового регулирования АПК, деятельность участников регулирования; формы и методы административно-правового регулирования АПК; особенности и пути совершенствования административной ответственности в исследуемой сфере; направления повышения эффективности деятельности субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.

Цель исследования заключается в совершенствовании правового механизма административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и разработка предложений по совершенствованию этого механизма. Для достижения цели исследования в диссертации ставятся следующие задачи:

- изучить сущность и современное состояние административно-правового регулирования АПК России и государственной аграрной политики России;

- рассмотреть механизм административно-правового регулирования АПК в разрезе его элементов;

- исследовать административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, охарактеризовать субъекты и объекты регулирования;

- изучить современное состояние законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сфере АПК и предложить меры по его совершенствованию;

- на основе комплексного и многоаспектного анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК, взаимосвязи и взаимного влияния международных актов и национального законодательства дать характеристику современного состояния и основных тенденций развития нормативного регулирования АПК России;

- выявить полезные для имплементации зарубежные модели административно-правового регулирования АПК;

- проанализировать, классифицировать и дать характеристику основным административно-правовым формам и методам регулирования агропромышленного комплекса России;

- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и предложить меры по повышению его эффективности.

Методологической основой исследования являлись как общенаучный диалектический метод познания, так и связанные с ним специальные методы, соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный, компаративный и сравнительноправовой методы, методы индукции и дедукции.

Теоретической базой исследования послужили научные труды А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, С. А. Боголюбова, Д. А. Ботуринского, Г. Е. Быстрова, И. И. Веремеенко, О. В. Глебы, В. Г. Гусакова, В. Д. Мельгунова, В. М. Манохина, Е. Л. Мининой, Ю. И. Мигачёва, А. Ф. Ноздрачёва, О. Г. Овчинникова, И. Ф. Панкратова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Е. Е. Румянцевой, Н. Г. Салищевой, В. И. Семчика, А. В. Серегина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, В. Л. Тамбовцева, Ю. А. Тихомирова, В. С. Четверикова, И. Г. Ушачева, Г. Г. Файзуллина, Т. Я. Хабриевой, В. Н. Яковлева.

Несмотря на то, что проблематика административно-правового регулирования экономики, равно как и вопросы сельского хозяйства являлись предметом исследований административистов и специалистов в области аграрного права, ряд актуальных проблем административно-правового регулирования АПК остался за рамками комплексного анализа. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены.

Нормативную базу исследования составили международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере административно-правового регулирования АПК, постановления и определения Конституционного Суда РФ, связанные с темой исследования, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, законодательство иностранных государств.

Эмпирическую базу исследования составили доклады федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; международных органов; материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, акты правоприменения и судебная практика.

В качестве эмпирического материала использовались материалы Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, а также материалы иных федеральных целевых программ в сфере регулирования агропромышленного комплекса.

Формулируя выводы и предложения, магистрант опирался на исторический опыт административно-правового регулирования, а также иностранный опыт административно-правового регулирования АПК, итоги реализации государственных и региональных программ, обобщение практики административно-правового регулирования в исследуемой сфере.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Сформулировано авторское определение понятия «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса». Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса – это целенаправленное воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства.

2. Определена необходимость закрепления в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» понятия «агропромышленный комплекс» и авторское определение данного понятия. Агропромышленный комплекс – это совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачами которой являются производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной, рыбной продукции и доведение их до потребителя, включая упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, их финансирование, строительство объектов АПК, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности.

3. Установлена необходимость определения принципов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и обеспечения четкой корреляции между разрабатываемыми формами и методами регулирования и указанными принципами. Принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса должны быть:

• законность;

• системность;

• справедливость и соразмерность;

• единство и непротиворечивость;

• социальная направленность;

• эффективность;

• мотивационная направленность;

• ответственность.

Введены новые принципы административно-правового регулирования АПК: справедливость и соразмерность, социальная направленность, эффективность, мотивационная направленность.

4. Сформулировано предложение о дополнении Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» новыми целями государственной аграрной политики: обеспечение продовольственной безопасности и повышение рентабельности агропромышленного производства. Государственную аграрную политику автор предлагает определить как системную деятельность органов государственной власти и государственных органов, направленную на обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, повышение рентабельности агропромышленного производства.

5. Предложено определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса, которое автор предлагает понимать как организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

6. Предлагается в целях создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли государственного регулирования и повышения эффективности административно-правового воздействия на субъекты АПК ввести комплексный отраслевой административно-правовой режим – режим стимулирования агропромышленного производства.

Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный административными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК.

7. Необходимость предусмотреть в КоАП РФ в главе 4 «Назначение административного наказания» право суда назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение КоАП РФ. Предлагается следующая правовая конструкция: при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств, судом может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, или суд может назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрено этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного. Исключительными могут быть признаны как отдельные смягчающие обстоятельства, так и совокупность таких обстоятельств.

8. Сформулированы предложения о дополнении санкций статей 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанности по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ указанием на установление штрафа соразмерно площади земельного участка.

Суть предложения автора заключается в том, что штраф должен взиматься соразмерно площади земельного участка, явившегося предметом административного правонарушения, при этом общая сумма назначаемого штрафа не должна превышать предельных размеров для соответствующей категории субъекта административного правонарушения, предусмотренных в ст. 3.5 КоАП РФ.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация обсуждена на кафедре «Административное и финансовое право» Липецкого филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в 3 публикациях. Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 2014–2016 годах: II Всероссийской научно-практической конференции «Частно-правовое регулирование в публичной сфере проблемы и развитие» (Липецк, 19 декабря 2014 года); IX международной научно-правовой конференции «Управление и инструменты гармонизации социально-экономических отношений в условиях глобализации» (Липецк, 24 апреля 2015 года); международной научно-практической конференции «Международное право и современный мир» (Липецк, 25 марта 2016г.).

Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.