Частно-государственное партнерство: опыт зарубежных стран и перспективы для России Колесникова к.И. Удк 33 ббк 65.20

Статья посвящена обзору теории и практики частно-государственного партнерства в зарубежных странах и России. В ней рассмотрены основные проблемы, возникающие при реализации проектов частно-государст­венного партнерства в РФ

Ключевые слова: взаимодействие частного и государственного секторов,  проекты частно-государственного партнерства,  частно-государственное партнерство.

(Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ. Проект № 08–03–10112б)

В современной России значительное число проблем, с которыми сталкиваются органы государственной власти и местного самоуправления, не могут быть решены исключительно за счет бюджетов соответствующих уровней. Среди них обновление инженерной инфраструктуры, функционирование жилищно-ком­мунального хозяйства, развитие территорий. В связи с этим особую актуальность сегодня приобретает взаимодействие государственного и частного секторов при решении социально-экономических задач развития региона или муниципального образования.

В настоящей публикации приводится краткий анализ теории и практики частно-государственного партнерства, рассматриваются проблемы и перспективы для реализации проектов частно-госу­дарст­венного партнерства в России.

Использование механизма частно-государст­венного партнерства для реализации проектов в сфере общественной инфраструктуры, социальных и муниципальных услуг получило широкое распространение во всем мире. В России также началась работа по созданию условий для развития частно-государственного партнерства и уже осуществляется ряд проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В октябре 2006 г. в соответствии с поручением Правительства РФ была начата реализация Комплексного плана мероприятий на 2006–2007 гг. по развитию механизмов частно-государст­венного партнерства. Он содержал перечень мероприятий по развитию механизмов для эволюции социальной, транспортной инфраструктур, стимулирования энергосбережения. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) содержался раздел «Развитие механизмов частно-госу­дарственного партнерства», определяющий приоритетные направления ЧГП, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты взаимодействия.

Понятие и механизмы частно-государственного партнерства используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов – транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п. В отечественной и переводной литературе или переводах можно встретить следующие варианты, использующиеся как синонимы: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство [1, с. 3].

Для государства основной причиной к учреждению частно-государственного партнерства является все возрастающая потребность в первую очередь в услугах, за поставку которых несет ответственность государство [2]. Среди них – медицинские, образовательные, коммунальные услуги, услуги транспорта и т.д.

Необходимо отметить, что официального понимания и толкования термина частно-государст­венного партнерства в России сейчас не существует, как не существует и единого и системного понимания явления на государственном уровне. В рос­сийской научной среде данное явление также не изучено должным образом. Наиболее общее определение дано этому явлению В.Г. Варнавским: «Государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР вплоть до сферы услуг» [3].

Анализ высказываний и публикаций по теме позволяет сделать вывод, что в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина частно-государственного партнерства:

во-первых, частно-государственное партнерство как принцип взаимодействия государства и бизнеса. Данное понимание предполагает некое обязательное правило взаимодействия государства и бизнеса в определенных сферах;

во-вторых, частно-государственное партнерство как правовая форма такого взаимодействия. Предполагает наличие конкретных форм (механизмов) взаимодействия государства и бизнеса, в первую очередь, правовых форм [4].

Можно выделить следующие характерные черты частно-государственного партнерства:

1. Частно-государственное партнерство удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора.

2. Частно-государственное партнерство поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором.

3. Частно-государственное партнерство состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками ЧГП могут быть: местные и государственные органы власти, коммерческие предприятия и некоммерческие организации (например, местные сообщества, клубы услуг, организации социального обслуживания или объединения по интересам).

4. Участники партнерства разделяют полномочия и ответственность, функционируют на равных, совместно затрачивают время и ресурсы, разделяют инвестиции, риски и выгоды, поддерживают отношения в течение определенного срока, имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ [1, с. 6].

Проекты частно-государственного партнерства – это особый вид сотрудничества государственного и частного секторов с целью реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Типичные проекты ЧГП – строительство/реконструкция транспортной инфраструктуры (аэропортов, автомобильных и железных дорог, тоннелей, мостов), общественных объектов недвижимости (больниц, школ, музеев), коммунальных сооружений (объектов в сфере канализации, водоснабжения, мусоропереработки), а также управление указанными объектами. В проектах ЧГП частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объектов и управлению ими в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) будет получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта [1, с. 11].

За рубежом государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций.

Международная практика образования партнерств показывает, что они могут осуществляться в самых разнообразных отраслях:

Транспорт – строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт.

Жилищно-коммунальное хозяйство – обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация); уборка улиц, вывоз и утилизация мусора.

Экология – создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма.

Недвижимость – строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах.

Общественный порядок и безопасность – обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок.

Телекоммуникации – создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление услуг потребителям.

Финансовый сектор – привлечение частных стра­ховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения.

Образование – строительство и оборудование школ и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории [1, с. 7].

Формы, в которых реализуется частно-государственное партнерство, отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества. Основными формами партнерств являются: контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (СЭП) и их разновидности; концессия. На практике в зарубежных странах часто используются и комбинации перечисленных форм.

Мировыми лидерами в области частно-государственного партнерства признаны США и Великобритания, Франция и Германия.

Первый опыт ЧГП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов частно-государственных партнерств. Далее последовала целая серия более менее успешно таких начатых проектов ЧГП, среди которых кроме вышеупомянутых стоит отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д. В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны [4].

Франция обладает прочными традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими [2].

В США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 [2].

В Германии идея частно-государственного партнерства была очень рано принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет им налоговые льготы. Начиная со второй половины 80-х годов прошлого века государственно-частное партнерство в Германии становится особенно важным. Этот процесс начался, в частности, с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии, сделав необходимыми изменения в структурной политике и выявив недостаток государственного финансирования. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х годов были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли прежде всего задачу восстановления заброшенных земель [2].

Таким образом, в зарубежных странах осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики. В зарубежных странах в настоящее время для поощрения частного капитала к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государства в проект оказывается, на наш взгляд, само право на его осуществление – гарантируемая государством монополия на использование выделенного ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект частно-государственного партнерства [2].

Вообще, как можно видеть из анализа современного зарубежного опыта государственно-частного партнерства, попытки учесть все аспекты и варианты будущего развития событий для союза государства и бизнеса уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями юридических схем частно-государственных партнерств. В Европе звучат голоса в защиту простоты контрактов: некоторым конкурсам на право взять в управление государственные активы не удается привлечь ни одной заявки от частного сектора из-за невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений.

Анализ литературы позволяет выделить следующие потенциальные риски для участников частно-государственного партнерства. Для государственного сектора в качестве таковых выступают опасность передачи ему рисков, нечестные намерения частного партнера. Для частных компании риски связаны с возможными изменениями в политике государства, неблагоприятными или непостоянными рыночными условиями, с неспособностью или отказом государственного сектора выполнить условия договора.

Рассмотрим состояние частно-государственного партнерства в Российской Федерации. Типичными примерами проектов ЧГП, реализуемых в России, являются следующие:

• ЖКХ – передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;

• социальная сфера – создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;

• транспорт – строительство автодороги; организация пассажирских перевозок;

• недвижимость – строительство гостиницы; программа «Жилье – молодым»;

• экология и благоустройство – реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади.

Среди проектов-лидеров преобладают проекты в сфере ЖКХ, инженерной и транспортной инфраструктуры [1, с. 10].

К основным проблемам реализации частно-госу­дарственного партнерства в России можно отнести следующие.

Во-первых, механизмы российского частно-государственного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В законодательстве относительно частно-госу­дарственного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Во-вторых, для эффективного функционирования системы частно-государственного партнерства на сегодняшний день необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня «на местах», осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.

В-третьих, необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-государственного партнерства.

Применение механизмов частно-государст­вен­ного партнерства способно обеспечить прежде всего возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. А также повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей.

Частно-государственное партнерство дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью