2.1 Система управления дорожным хозяйством в Челябинской области

В таблице 1 приводятся данные официальной статистики об общей протяженности дорог и о протяженности автодорог с твердым покрытием в Челябинской области. Из этих данных следует, на первый взгляд, дорожная сеть развивается успешно, и протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием растет достаточно быстрыми темпами. Однако такие выводы делать преждевременно. Более внимательный анализ даже этих обобщенных данных заставляет задуматься над рядом вопросов. Протяженность автомобильных дорог общего пользования растет значительно быстрее, чем общая длина дорог. Это может быть связано с передачей ведомственных дорог в общую сеть. Таким образом, значительное увеличение протяженности дорог общего пользования является, по сути, статистическим обманом, поскольку обеспечивается не вводом в эксплуатацию новых дорог, а простым переносом цифр из раздела статистической отчетности в другой. В Челябинской области произошло довольно существенное сокращение протяженности дорог. Таким образом, выводы получаются отнюдь не такие радужные, как это могло бы показаться на первый взгляд.

Следует также иметь в виду, что приведенные в таблице 1 данные являются слишком обобщенными и не позволяют судить о качестве дорожной сети в Челябинской области. Полученные статистические данные о качестве территориальных автомобильных дорог (начиная с категории I «Дороги с идеальным твердым покрытием» и заканчивая категорией V «Дороги с частичным твердым покрытием») приведены в таблице 2.

Они показывают, что состояние дорожной сети ухудшается. Увеличивается доля дорог с низкокачественным покрытием и, соответственно, сокращается доля дорог с покрытием более высокого качества. Это позволяет говорить о деградации дорожной сети.

Таблица 1

Протяженность автомобильных дорог в Челябинской области с твердым покрытием (км)

Наименование 1990 1995 1998 1999 2000 2001 2002 Изменение с 1990 по 1995 г. Изменение с 1995 по 2002 г. Протяженность автодорог с тв. покр. 15150 15861 15132 15042 15032 14170 13971 4,69% -11,92% в т.ч. дорог общего пользования 6835 7872 8000 8029 8108 8137 8065 15,17% 2,45% Таблица 2

Протяженность и структура автомобильных дорог

Челябинской области общего пользования по тех. категориям, 1999–2002

Показатели Ед. изм. 1999 2000 2001 2002 Протяженность по категориям: I км 38 44 47 51 II км 457 451 448 439 III км 1491 1531 1531 1573 IV км 5373 5414 5770 5678 V км 18 18 222 403 Структура по категориям: I % 0,5 0,6 0,6 0,6 II % 6,2 6,0 5,6 5,4 III % 20,2 20,5 19,1 19,3 IV % 72,8 72,6 72,0 69,7 V % 0,2 0,2 2,8 4,9 В приводимой ниже таблице (табл. 3) перечислены органы власти, отвечающие за состояние дорожного хозяйства в Челябинской области и входящих в ее состав других муниципалитетов.

Таблица 3

Органы власти, отвечающие за состояние дорожного хозяйства

в Челябинской области (в том числе – по отдельным регионам)

Орган управления Челябинская область Главное управление дорожного хозяйства г. Челябинск Управление транспорта, связи и благоустройства г. Магнитогорск Управление благоустройства Обращает на себя внимание тот факт, что во многих случаях отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности между различными организациями в секторе дорожного хозяйства.

Органы управления дорожной отраслью в регионах сохраняют за собой хозяйственные функции, в частности, это касается технического контроля качества строительных и ремонтных работ, осуществления проектно-изыскательских работы и подготовки сметной документации. Подряды на работы по содержанию, ремонту и строительству дорог распределяются на конкурсной основе, но зачастую формальные требования конкурсной документации дополняются неформальными представлениями о необходимости поддержки дорожных предприятий "советского" типа, исторически аффилиированных с органом управления дорожным хозяйством. В ряде случаев такие положения даже закреплены в нормативных актах, например Главное управление дорожного хозяйства Администрации Челябинской области может ежегодно выделять средства в размере до 10 % от сметной стоимости работ по содержанию дорог и дорожных сооружений для финансирования строительства объектов производственной базы и социальной сферы подрядчиков. Этот пример достаточно хорошо иллюстрирует сложившуюся в регионах практику, по которой предприятия с государственной или муниципальной долей в собственности получают преимущества по отношению к предприятиям с исключительно частной долей в собственности.

В целях финансирования, содержания и устойчивого развития сетей автомобильных дорог общего пользования, являющимися собственностью Челябинской области, а также затрат на управление дорожным хозяйством, в области в соответствии с Законом Челябинской области №14-30 от 31.05.2001 г. образован целевой бюджетный дорожный фонд. Законом определен источник его образования, пополнения, порядок планирования и использования средств фонда.

В Главном управлении по дорожному хозяйству Челябинской области работает 130 человек. Большинство — это инженеры, специалисты с высшим, специальным образованием. В структуру организации входит три управления. Во-первых это управление содержания дорог. Его считаем основным, так как оно обеспечивает постоянное, ежедневное содержание дорог области. Это подразделение дает диагностику состояния дорог и формирует планы по развитию всей ремонтной сети. Во-вторых, финансовое управление. Оно обеспечивает финансирование подрядчиков. В-третьих, это управление по имуществу. Оно управляет имуществом, которое находится в аренде у подрядчиков. Управление следит за тем, насколько эффективно это имущество используется подрядчиками, решает вопросы его пополнения. В состав управления кроме того, входит плановый отдел проектно-экспертный отдел, ряд иных технических служб.

Динамика и структура доходов территориального дорожного фонд а за 1999-2002 гг. представлена в таблице 4.

Доходная часть бюджетов ТДФ исполнена во всех исследуемых периодах. Доходную часть бюджета ТДФ 2002года с предполагаемой долей исполнения 98 и с учетом погрешности экстраполяции также можно считать исполненной.

Таблица 4

Плановые и фактические доходы ТДФ Челябинской области (тыс. руб.)

Год Запланировано к поступлению Фактически поступило Факт/План 1999 1 556 890 1 587 208 102 2000 2 541 908 2 623 547 103 2001 3 014 272 4 733 594 157 2002 3 286 928 3 223 038 98 Особенно значительное перевыполнение плана по доходам имело место в 2001 году (157).

Таблица 5

Рост фактических доходов ТДФ Челябинской области

Года Номинальный рост

(тыс. руб.) Номинальный рост () Инфляция () Реальный рост () 2000/1999 1 036 339 65 46 19 2001/2000 2 110 047 80 36 44 2002/2001 -1 510 556 -32 14 -46 Номинальный и реальный рост доходов ТДФ имел место в 2000 и 2001 годах. Особенно успешным был 2001 год, в котором 80-ный номинальный рост обеспечил 44-ный реальный рост. Однако в 2002 году был отрицательный номинальный (-32) и реальный (-46) рост доходов.

Таблица 6

Фактические доходы ТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах (отсортировано по убыванию последней графы)

№ Наименование доходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. тыс. руб. тыс. руб. доля () 1 Налоги в ТДФ 1 349 801 2 329 404 4 108 145 96 2 Аренда государственного имущества 108 000 3 3 Прочие доходы 61 611 120 760 70 219 2 4 Средства за провоз тяж. и круп. грузов 648 0 5 Субвенции и дотации из Федерального бюджета и ФДФ 45 206 5 210 0 Итого 1 456 618 2 455 374 4 287 012 100 Самым значительным источником доходов ТДФ являются налоги (96 в 2002 году). Причем имеет место стабильный рост этой доли в исследуемых периодах (93 в 2000 году и 95 в 2001 году).

Вторым по величине источником ТДФ является арендная плата за использование государственного имущества (3 в 2002 году). Однако этот источник имел место только в 2002 году.

Остальные источники доходов ТДФ Челябинской области не имеет определяющего значения.

Таблица 7

Поступление налогов в ТДФ Челябинской области 1998 - 2000 годах

Наименование доходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. доля () тыс. руб. доля () тыс. руб. доля () Налоги в ТДФ, всего 1 349 801 100 2 329 404 100 4 108 145 100 · Налог на пользователей а/дорог 1219384 90,3 2174077 93,3 3 895 784 94,8 · Налог с владельцев транспортных средств 85943 6,3 89934 3,9 90583 2,2 · Налог на приобретение транспортных средств 44474 3,4 64271 2,7 119 876 2,9 · Единый налог на вмененный доход - - 1122 0,1 1902 0,1 За анализируемый период объем налогов, поступающих в ТДФ Челябинской области, увеличился. Наибольшие темпы роста объемов налоговых поступлений отмечены по налогу на пользователей автомобильных дорог (объемы поступлений выросли в 3,2 раза). Это основной источник налоговых поступлений в ТДФ области - его доля в структуре всех налоговых поступлений достигла в 2002 году практически 95.

Доли остальных налогов в структуре налоговых поступлений в ТДФ, несмотря на рост их абсолютной величины, имеют устойчивую тенденцию к сокращению и составляют в общей структуре налоговых поступлений менее чем по 3, а по поступлениям от налога на единый вмененный доход – менее 1.

Вторым по величине налоговым источником формирования ТДФ является налог на приобретение транспортных средств (к 2001 году объемы выросли в 2,7 раза). Рост абсолютной величины объемов налоговых поступлений по Налогу с владельцев транспортных средств и Единому налогу на вмененный доход в 2000-2002 гг. был незначительным.

Представление о финансовом состоянии ТДФ Челябинской области можно составить на основе баланса Главного управления дорожного хозяйства Челябинской области за 2002 год. Хотя отождествление Главного управления и ТДФ было бы не совсем правомерным. Далее будет идти речь о финансовом состоянии Главного управления на 31.12.2002 и динамике показателей в течение 2002 года.

Общая сумма активов Главного управления – 16,7 млн. руб.

Активы Главного управления на 85 формируются за счет основных средств. В течение года эта доля увеличилась на 3. Вторым по значению активом являются объекты незавершенного строительства – 8, доля которых в течение года увеличилась также на 3.

Доля дебиторской задолженности в валюте баланса, напротив, сократилась в течение года на 4 и составила в конце года 4.

Таким образом, структура активов характеризуется преобладанием наименее ликвидных активов, а именно – внеоборотных активов, доля которых составила на конец года 93.

Структура пассивов интересна тем, что значение строки «Добавочный капитал» точно соответствует значению строки «Основные средства» на начало и конец года. Соответственно доля добавочного капитала в пассивах равна доле основных средств. Вторым по значению пассивом являются целевые финансирование и поступления – 13, доля которых уменьшилась в течение года на 4.

Доля кредиторской задолженности составляет 2. В течение года кредиторская задолженность увеличилась в два раза.

Таким образом, структура пассивов характеризуется абсолютным преобладанием собственного капитала – 2000-2001. Практически полное отсутствие обязательств обусловливает безрисковое существование активов в наименее ликвидной форме.

Сведения о расходах бюджета г. Челябинска на дорожное хозяйство сведены в таблицу.

Наглядным примером финансирования дорожного хозяйства в муниципальных образованиях области являются сведения о расходах бюджета города Челябинска.

Таблица 8

Расходы на дороги г. Челябинск в период 1999-2002 годы (млн. руб.)

Виды работ 1999 2000 2001 9 мес. 2002 1. Строительство дорог 44,8 41,3 203,8 78,7 2. Капитальный ремонт дорог 16,2 49,7 125,4 45,7 3. Содержание дорог 38,6 40,8 68,0 108,9 4. Приобретение дорожной техники 5,2 3,9 19,6 19,7 5.Проектно-изыскательские работы 0,1 0,8 2,9 2,0 Итого 104,9 136,5 419,7 255,0 Как видно из таблицы, расходы на дорожное хозяйство г. Челябинска характеризуются устойчивым ростом. Причем, в 2001 году этот рост особенно заметен и составляет 307. Такой рост был обеспечен увеличением всех составляющих расходов на дорожное хозяйство. Динамика доли расходов на строительство в общей сумме дорожных расходов имеет колебательный характер в исследуемом периоде: 42 в 1999 году, потом уменьшение до 30 в 2000 году и рост до 49 в 2001 году.

Доля дорожных расходов в общей сумме расходов бюджета также растет: от 6 в 1999 году до 11 в 2001 году.

На территории муниципального образования «Усть-Багарякский Сельсовет» насчитывается 220 км дорог, эти дороги соединяют между собой деревни. Это те дороги, по которым регулярно движется транспорт. Они в щебеночном исполнении, эти дороги не переданы в сеть дорог общего пользования и поэтому на содержание этих дорог финансовые средства не выделяются.

Таким образом, для территорий местного самоуправления проблема источников бюджетного финансирования является несравненно более острой – здесь последние налоговые меры так и не создали никаких «специализированных» налоговых источников для осуществления расходов на дорожное хозяйство. Поэтому в обеспечении финансов для поддержания и развития дорожной инфраструктуры большинство муниципалитетов полагаются на общее субсидирование субъектами РФ и лишь отчасти – на собственные доходы.

Для исправления такого положения, реформа финансирования дорожного хозяйства в отношении источников налоговых доходов должна обеспечить, помимо дальнейшей оптимизации существующих налогов и сборов, о которой было сказано выше, ввести дополнительные источники, увязанные с использованием дорог для субъектов РФ и, в первую очередь, для муниципалитетов.

Одним из таких важных источников могли бы стать сборы с большегрузного грузового транспорта, дифференцированные по показателям грузоподъемности транспортных средств или другим подобным показателям и, если удастся, разработать соответствующую эффективную систему контроля, зависящие от объемов перевозок такими средствами по данному региону.

В настоящее время плата владельцев или пользователей транспортных средств за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов введена в отношении федеральных дорог и только в отдельных регионах – в отношении территориальных дорог общего пользования. Хотя введение такой платы и соответствующие методики расчета рекомендованы для субъектов федерации федеральными органами исполнительной власти[3] , такая плата либо вовсе не взимается, либо (по данным доходов ТДФ) составляет ничтожную долю в средствах ТДФ, что, по всей видимости, объясняется непроработанностью вопросов организации ее сбора и незначительностью базы таких платежей. Поэтому требуется пересмотр системы применяемых сборов в следующих направлениях:

- существенного расширения базы сборов, – типов и видов , нагрузок и габаритов грузового транспорта, с которого взимаются сборы,

- установления измененных размеров платежей, по возможности увязанных с пробегом транспортных средств,

- введения эффективной системы сбора платежей,

- определения критериев и направлений расходования полученных средств;

- распространения системы данного вида сборов на муниципальные образования,

- определения условий, при которых целесообразно вводить такие сборы.

Право на введение сборов и установление их конкретных размеров следует оставить за администрациями регионов и муниципалитетов.

Принципы и пределы взимания рассматриваемых сборов целесообразно установить на уровне федерального законодательства, чтобы исключить значительные расхождения в размерах сборов по регионам и муниципалитетам. Такие сборы могли бы стать видом региональных и (или) местных налогов либо быть распределены между регионами и муниципалитетами по признаку грузоподъемности транспортных средств или другому признаку.

Привязка размера сборов с большегрузного и крупногабаритного грузового транспорта к фактическому пробегу транспортных средств представляет значительные трудности, и в настоящее время в странах ЕС такая привязка пока не осуществляется, хотя и ведутся работы в этом направлении. Поэтому при подготовке реформы целесообразно изучить опыт таких стран в разработке систем сборов привязанных к показателям пробега или другим подобным факторам.

Незначительная величина отклонений доходов от расходов за счет отсутствия существенных дефицитов (профицитов) и остатков неиспользованных средств делает одинаковыми общие тенденции роста доходов и расходов.

В нижеследующем исследовании расходов областного ТДФ капитальными расходами понимается совокупность трех расходных статей: «Строительство и реконструкция автодорог», «Приобретение дорожно-строительной техники» и «Проектно-изыскательские работы». Можно предположить, что некоторые капитальные расходы включены в другие статьи расходов, экономический смысл которых неочевиден без дополнительных комментариев и подтверждающих документов.

Таблица «Фактические расходы ТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах»показывает состав расходов ТДФ Челябинской области (без учета остатков материальных и денежных средств на конец каждого исследуемого периода).

Таблица 9

Фактические расходы ТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах (отсортировано по убыванию последней графы)

№ Наименование расходной статьи 2000 2001 2002 тыс. руб. тыс. руб. тыс. руб. доля () 1 Содержание и ремонт областных и отдельных федеральных автодорог и сооружений на них 525 679 1 193 259 1 630 547 37 2 Реконструкция и строительство автодорог 278 103 299 523 852 932 19 3 Финансирование дорожных работ по транзитным дорогам (временные дороги общего пользования) 376 038 285 571 772 239 17 4 Приобретение дорожно-эксплуатационной техники 251 258 537 847 12 5 Развитие производственной базы дорожного хозяйства области 81 833 456 540 10 6 Управление дорожным хозяйством 33 361 41 127 83 605 2 7 Прочие расходы 40 500 48 864 1 8 Отчисления в отраслевой фонд развития дорожного машиностроения 7 700 23 294 41 081 1 9 Прирост оборотных средств государственных унитарных предприятий 1 825 600 1 100 0 Итого: 1 222 746 2 176 965 4 424 755 100 Наибольшие расходы осуществлялись на содержание и ремонт автодорог. По характеру расходов к этой статье можно также отнести расходы, показанные в статье «Финансирование дорожных работ по транзитным дорогам (временные дороги общего пользования)». Расходы по этим двум статьям составили в 2002 году 2 402 786 т.р. Доля этих двух статей имеет устойчивую отрицательную динамику в исследуемых периодах – от 74 в 1998 году до 54 в 2002 году.

Вторую по величине долю составляли расходы на реконструкцию и строительство автодорог. Доля этих расходов была неустойчива в исследуемых периодах: 23 в 2000 году, 14 в 2001 году и 19 в 2002 году.

Существенную долю составили расходы на развитие производственной базы дорожного хозяйства области. Доля этих расходов имела устойчивую положительную динамику в исследуемых периодах – от 0 в 2000 году до 10 в 2002 году.

Официальные документы об исполнении бюджета ТДФ не содержит расшифровки экономического смысла расходов по статьям «Прирост оборотных средств государственных унитарных предприятий».

Остальные статьи расходов не имеют определяющего значения.

Капитальные расходы в целом составили в 2002 году 1 390 779 т.р. Имеет место устойчивая положительная динамика роста доли этих расходов – от 23 в 2000 году до 31 в 2002 году.

В соответствии с Законом Челябинской области «Об областном бюджете на 2003 г.» постановлением Губернатора области утвержден порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда и перечень объектов строительства, реконструкции и ремонта.

Порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезды транзитного транспорта осуществляется главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области в соответствии с Перечнем объектов строительства, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Средства областного целевого бюджетного дорожного фонда на финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта направляются бюджетам муниципальных образований при наличии договора между главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области и муниципальным образованием об организации работ, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда, отчета о выполнении работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети, подписанного главой муниципального образования, справок формы КС-3 о стоимости выполненных работ и затрат.

Средства, выделяемые из областного целевого бюджетного дорожного фонда, имеют целевое назначение и не могут быть направлены на финансирование текущих расходов, возмещение убытков муниципальных образований, на финансирование работ, не предусмотренных договором об организации работ.

При нецелевом использовании средств перечисление приостанавливается, полученные бюджетом муниципального образования суммы средств подлежат возврату в 10-дневный срок в областной целевой бюджетный дорожный фонд.

На основании вышеизложенного, можно сформулировать следующие рекомендации по совершенствованию системы управления:

- Для повышения информационной прозрачности следует сформулировать и официально принять требования к опубликованию данных о состоянии дорог с достаточной степенью детализации, по возможности совместимые с используемыми в мировой практике;

- Необходимо четко разделить административные и хозяйственные функции, а также устранить дублирование функций между различными организациями.

- Органы управления дорожным хозяйством должны выполнять узкоспециализированные функции по стратегическому планированию в дорожной отрасли, регулированию рынка услуг и установке норм классификации дорог, стандартов строительства и содержания объектов дорожной инфраструктуры.

- Непосредственное выполнение дорожных работ (строительство, ремонт и содержание) должно быть передано частному сектору. Следует всячески способствовать усилению конкуренции между частными подрядчикам. Распределение подрядов должно происходить на открытых конкурсных торгах, причем информация о них, включая и их результаты, должна публиковаться.

- Для создания действительно конкурентного рынка, необходимо сократить долю бюджетных учреждений и организаций, путем их приватизации, и возможно, выделить из состава крупных фирм более мелкие подразделения. Только после этого будут созданы условия, позволяющие проводить эффективные конкурсные торги на проведение дорожных работ;

- Опыт Всемирного Банка показывает, что стоимость заключенных контрактов снижается по мере увеличения числа поданных конкурсных заявок.