§ 3. Джерела муніципального права України

Система джерел муніципального права є однією з найбільших розгалужених серед джерел інших галузей права, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлення цієї галузі з часу визнання в нашій країни місцевого самоврядування.

Основні види джерел муніципального права:

– Конституція України;

– закони України;

– підзаконні нормативно–правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

– нормативно–правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування;

– міжнародно–правові акти в галузі місцевого самоврядування;

– нормативно–правові договори;

– інші види джерел муніципального права, як то акти безпосереднього народовладдя, нормативно–правові акти Верховної Ради й Ради Міністрів Автономної Республіки Крим тощо.

Пріоритетним джерелом муніципального права України є Конституція України. Вона містить насамперед положення про визнання і гарантування державою місцевого самоврядування (ст. 7), про здійснення народом України влади через органи місцевого самоврядування (ст. 5), про право громадян України брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38), про основні засади виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 71), про повноваження Верховної Ради України в галузі місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85, п. 15 ст. 92 та ін.), про основні засади місцевого самоврядування (розділ XI), функції і повноваження територіальних громад, порядок формування і склад представницьких органів місцевого самоврядування, їх основні функції і повноваження та механізм здійснення місцевого самоврядування.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайно, закони про місцеве самоврядування – загальний і спеціальні (територіальні або галузеві). Це безпосередньо випливає із ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій, зокрема, зазначається, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим Законом та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві й Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь та Конституцією Автономної Республіки Крим.

Загальним і основним Законом в галузі місцевого самоврядування в Україні є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей Закон, відповідно до положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, визначає систему місцевого самоврядування, засади організації і діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відповідальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), повноваження представницьких органів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, сільського, селищного і міського голів, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Вельми важливими новелами Закону про місцеве самоврядування є визначення у ст. 1 основних термінів, які використовуються у відповідному Законі, основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), системи місцевого самоврядування (ст. 5), основних форм безпосереднього волевиявлення територіальними громадами (статті 7– 9, 13), організаційно–правових, матеріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення, системи відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також відносин цих органів з підприємствами, установами і організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, гарантій місцевого самоврядування, відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прикінцеві та перехідні положення і ряд інших.

Серед спеціальних нормативно–правових актів у галузі місцевого самоврядування найбільш вагомими є: Закон України «Про столицю України – місто–герой Київ», який містить ряд розділів, безпосередньо присвячених місцевому самоврядуванню: розділ II «Організаційно–правова основа здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві; розділ III «Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві, їх функції і повноваження»; розділ IV «Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування», закони про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних,

міських голів, про статус депутатів місцевих рад, про всеукраїнський і місцеві референдуми тощо¹⁰; Конституція Автономної Республіки Крим, яка містить окремий розділ (IV), присвячений місцевому самоврядуванню в Автономній Республіці Крим.

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно–правові акти міністерств та інших центральних Органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Загальновідомими нормативними актами Президента України є, зокрема, Укази «Про зміцнення економічних основ самоврядування» від 12 березня 1994 р., «Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України» від 19 грудня 1995 р. і «Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування, регіонального розвитку» від 26 квітня 2005 р.

Одмим із перших нормативних актів Кабінету Міністрів в галузі місцевого самоврядування була постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 р. «Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно–територіальних одиниць (комунальною власністю)».

Поступово визнається і утверджується таке джерело муніципального права, як акти Конституційного Суду України.

Рішеннями Конституційного Суду, які є джерелами муніципального права, можна вважати, зокрема, Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1–рп/2000 (справа про місцеве самоврядування, статут територіальних громад районів у містах та інші питання), Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 1998 р. № 5–р/п/98 (справа про вибори у містах Києві й Севастополі), Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. № 6–рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад)¹¹.

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є иормативно–правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування ,

зокрема відповідні акти територіальних громад: акти їх безпосереднього волевиявлення, акти представницьких органів місцевого самоврядування рад, акти їх виконавчих органів, акти сільських, селищних, міських голів, акти органів самоорганізації населення тощо. Найбільш вагомими серед цих нормативних актів є акти місцевих референдумів і акти представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема статути територіальних громад міст та інших адміністративно–територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо, що в цілому складають найбільший масив джерел муніципального права України.

Відповідно до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає у формі рішень нормативні та інші акти. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищний або міський голова, голова районної у місті, районної чи обласної ради в межах своїх повноважень видає роз­порядження. Ці акти є обов'язковими в межах відповідних адміністративно–територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

У розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що акти ради, сільського, селищного чи міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської чи районної в місті (в разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцевого самоврядування як джерел муніципального права посідають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, селища, міста.

Однією з істотних особливостей статуту територіальної громади є необхідність його державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

Якщо звичайне рішення ради нормативно–правового характеру набирає чинності зазвичай з дня його оприлюднення, то статут територіальної громади – відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Усе більше місця в системі джерел муніципального права Украіни займають міжнародно–правові акти з числа тих, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них належать, зокрема, Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

У цій Хартії визначаються конституційні та законодавчі основи місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування, сфера компетенції місцевого самоврядування; передбачається відповідність адміністративних структур і засобів завданням органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль, за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

У назнаному норма тінню правовому акті,зокрема, зазначається, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність місцевої влади у межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення (ст. 3).

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права, зокрема, проголошується, що головні положення і функції місцевих властей встановлюються Конституцією або Законом (ст. 4).

Разом з тим зазначається, що це положення не виключає наділення місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до Закону (ст. 4).

Усе більшого поширення набуває і такий вид джерел муніципального права, як нормативний договір. Це значною мірою зумовлено статусом підприємств, установ і організацій, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, статусом підприємств, установ і організацій, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, і відносинами з ними органів місцевого самоврядування, а також відносинами між вітчизняними суб'єктами місцевого самоврядування

одного рівня або різних рівнів і відносинами між вітчизняними і зарубіжними суб'єктами місцевого самоврядування, можливостями добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів місцевого самоврядування в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

Зокрема, у ст. 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Законом.

У ст. 35 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоекономічної діяльності, зазначається, що до відання цих органів належать, поряд з іншими, такі повноваження, як укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права все більше місце посідають нормативно–правові акти Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, нормативно–правові акти виборчих комісій, насамперед Центральної виборчої комісії, нормативно–правові акти комунальних підприємств, установ і організацій тощо.