§ 2. Случаи участия публично-правовых образований

в гражданских правоотношениях

1. Участие государства и иных публично-правовых образований в вещных отношениях

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объекты приватизации, не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь "порядок" (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты ("случаи").

Именно поэтому Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. 4 - 6 ст. 126 ГК).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности - выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК). Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества частным лицам в порядке приватизации.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть наследниками по завещанию, а также становятся собственниками выморочного имущества. Таким образом, они могут быть участниками наследственных отношений <*>. В зависимости от того, какие объекты входят в состав выморочного имущества (движимые или недвижимые вещи, ценные бумаги, банковские вклады и т.д.), определяются и органы публичной власти, участвующие в данных правоотношениях от имени публично-правовых образований.

--------------------------------

<*> Действующий в этой части ГК 1964 г. говорит о переходе выморочного имущества к "государству" (государственным образованиям), тогда как проект третьей части ГК РФ исходит из необходимости передачи такого имущества муниципальным образованиям.

В качестве собственников они вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом. Создание унитарных предприятий-несобственников (субъектов права хозяйственного ведения) разрешено теперь только публично-правовым образованиям (а создание казенных предприятий-субъектов права оперативного управления - только федеральному государству). Учредителями унитарного предприятия обычно выступают органы исполнительной власти по согласованию с комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом, а учредителем казенного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК должно выступать Правительство РФ (на практике оно обычно передает свои полномочия федеральным органам исполнительной власти). Органы исполнительной власти - министерства и ведомства (по согласованию с комитетами по управлению имуществом) в большинстве случаев выступают учредителями государственных учреждений, передавая им имущество на праве оперативного управления. С позиций гражданского права речь во всех этих случаях идет о создании юридических лиц - несобственников публично-правовыми образованиями, сохраняющими право собственности на их имущество.

2. Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Однако учредителями таких обществ от их имени могут выступать лишь соответствующие комитеты или фонды имущества. Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни сами, ни от имени публично-правовых образований выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере (п. 4 ст. 66 ГК). Ведь по своему гражданско-правовому статусу все они являются не коммерческими организациями, а учреждениями-несобственниками со специальной правоспособностью.

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками корпоративных гражданско-правовых отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в органах управления (исполнительных). Более того, государственные и муниципальные образования вправе на указанных выше условиях создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием ("компании одного лица", "государственные корпорации").

3. Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях

Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных нужд (где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица), а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган (министерство или управление финансов и т.п.). Такие отношения могут также оформляться выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных ценных бумаг (в том числе в "бездокументарной форме"), выполняющих функции облигаций ("казначейских векселей" или "казначейских обязательств", "золотых сертификатов" Минфина и т.д.).

Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, недвижимостью в виде имущественных комплексов, пакетами акций или других ценных бумаг, "финансовыми инвестициями" или "кредитными ресурсами", т.е. правами требования, и т.д.).

С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр - "алеаторных сделок" (от лат. alea - игральная кость).

От имени федерального государства как кредитора в делах о несостоятельности (банкротстве) коммерческих организаций выступает Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Мингосимуществе РФ. По поручению субъектов Федерации или органов местного самоуправления Федеральное управление по банкротству может представлять их интересы при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) коммерческих организаций, учрежденных ими (или с их участием).

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т.е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии - за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК) <*>. Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы.

--------------------------------

<*> См. п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ".

4. Участие государства в исключительных (неимущественных) правоотношениях

В сфере исключительных (изобретательских, авторских, "смежных" и тому подобных) прав субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться федеральное государство (но не иные государственные и муниципальные образования). Так, в соответствии со ст. 9 Патентного закона Федеральный фонд изобретений России (а в его лице - федеральное государство) может приобретать права патентообладателя на отобранные им изобретения, полезные модели, промышленные образцы с целью реализации этих прав в интересах государства. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет охрану авторских прав умершего автора в течение срока их действия при отсутствии наследников (п. 2 ст. 27 Закона об авторском праве и смежных правах), т.е., по сути, выполняет некоторые функции наследника авторского права.

Вместе с тем участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер, обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других "промышленных прав", например на товарный знак или знак обслуживания.

5. Участие государства во внешнем (международном) гражданском обороте

Самостоятельными участниками рассматриваемых гражданско-правовых отношений могут быть лишь государственные, но не муниципальные образования. Российская Федерация является собственником имущества, находящегося за рубежом, в том числе и недвижимого (включая определенное имущество бывшего Союза ССР и его организаций). От имени федерального государства в этих отношениях выступает Мингосимущество РФ, которое также осуществляет защиту и надлежащее оформление прав собственности на данное имущество и управляет им (за исключением федерального имущества, переданного в оперативное управление соответствующим федеральным организациям и учреждениям). Кроме того, оно же выступает от имени Российской Федерации в качестве учредителя или участника находящихся за рубежом хозяйственных обществ, товариществ и других юридических лиц <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203.

На основе гражданско-правовых (а не только международных, т.е. публично-правовых) договоров и гарантий могут осуществляться как государственные внешние займы Российской Федерации, так и предоставление ею кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Стороной таких сделок является Российская Федерация обычно в лице Правительства РФ <*>. Гражданско-правовые соглашения о государственных займах и кредитах, в том числе оформленных выпуском облигаций, под собственную ответственность могут теперь заключать и субъекты РФ (государственные образования).

--------------------------------

<*> По уполномочию федерального правительства, оформленному в виде постановления, такие соглашения могут заключаться и от имени федеральных органов исполнительной власти или российских юридических лиц (ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 1994 г. "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3656). Но юридически стороной этих соглашений все равно будет считаться Российская Федерация.

Федеральное государство выступает также стороной во внешнеторговых сделках, заключенных российскими торговыми представительствами за рубежом, и несет по ним имущественную ответственность. Вместе с тем ни торговые представительства, ни федеральное государство в целом не отвечают по сделкам, заключенным внешнеторговыми (в том числе государственными) организациями как самостоятельными юридическими лицами (а эти организации, в свою очередь, не отвечают по обязательствам торгпредств или государства).

Субъектом гражданско-правовых отношений может выступать и иностранное государство, будучи, в частности, собственником определенного имущества или иностранным инвестором на российской территории <*>. Однако его правосубъектность будет определяться по правилам его национального законодательства (где оно чаще всего считается юридическим лицом публичного права) и с учетом соответствующих международно-правовых соглашений.

--------------------------------

<*> См. ст. 1 Закона об иностранных инвестициях в РСФСР (ВВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 1008; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2397).

6. Судебный иммунитет государства

Участие государства как партнера по сделке во внешнеэкономическом обороте само по себе не дает возможности привлечения его к ответственности за невыполнение своих обязательств в иностранном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет государства. Наше действующее законодательство традиционно исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета иностранного государства и его имущества на российской территории и требует аналогичного понимания иммунитета нашего государства (ст. 435 ГПК 1964 г.). В соответствии с этим подходом без прямого на то согласия компетентного органа иностранного государства к нему не может быть ни предъявлен иск в суде, ни обращено взыскание на его имущество.

В некоторых случаях государство само отказывается от судебного иммунитета, например с целью привлечения иностранных инвестиций. Так, в ряде соглашений о взаимной защите капиталовложений, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами, содержится правило о рассмотрении возможных имущественных (гражданско-правовых) споров принимающего государства с иностранным инвестором в международном коммерческом арбитраже (третейском суде) <*>.

--------------------------------

<*> Согласно ст. 23 Закона "О соглашениях о разделе продукции" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18) в таких соглашениях с иностранными гражданами и юридическими лицами может предусматриваться отказ государства от судебного иммунитета.

В законодательстве и судебной практике многих зарубежных стран и в некоторых международных конвенциях в последние десятилетия получила распространение так называемая доктрина ограниченного (функционального) иммунитета. В соответствии с ней предполагается, что государство (публично-правовое образование), осуществляя частноправовую, коммерческую деятельность в международном имущественном обороте, тем самым отказывается от судебного иммунитета по вытекающим из нее требованиям <*>. Такой подход действительно последовательно уравнивает государство с другими участниками частноправовых отношений в сфере международных коммерческих связей.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. С. 170 - 171 (автор раздела - В.П. Звеков).

Российское законодательство предполагает принятие специального закона об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), который и должен урегулировать эти проблемы для Российской Федерации и ее субъектов. Разумеется, такой закон будет распространяться лишь на сферу внешнеэкономической деятельности нашего государства и обязывать лишь его органы, а не иностранные суды.

Дополнительная литература

Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950 (гл. XIV);

Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995 (гл. 5);

Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 1 (переиздание с публикации 1902 г.). М., 1997 (§ 19);

Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1984 (гл. 13).