Лекция №2. Правовые вопросы в деятельности аудиовизуальных архивов

Основные направления деятельности архивов по организации хранения, экспертизе ценности документов, комплектованию, созданию системы научно-справочного аппарата, организации использования кинофотодокументов.

Правовые акты федерального уровня, отражающие вопросы создания и хранения аудиовизуальной документации за период 1991-2004 гг.

Матушевский был, вероятно, первым, кто предложил систему административных и правовых мер по созданию киноархивов, тем не менее, и сегодня, почти столетие спустя, эта проблема остается нерешенной.

Те проблемы в области архивного дела, которые еще несколько лет назад Карбон и Гез сформулировали в отношении “бумажных” архивов, до сих пор не потеряли своей актуальности и могут в равной степени отнесены к архивам аудиовизуальным: “Среди тех, кто пришел к убеждению, что архивисты – исследователи не должны ограничивать свои действия консервацией документов и механическим соблюдением правил и норм, растет общая неудовлетворенность нынешней системой функционирования архивов”, ее слишком жестким и бюрократическим характером.”

Международный опыт ЮНЕСКО в 24 миссиях по планированию и консультированию аудиовизуальных архивов показал, что большинство проблем в работе этих архивов происходит от отсутствия четкого и детального законодательства, регламентирующего их создание, функционирование, финансирование, авторские права и доступ к коллекциям.

Дискуссия по правовым вопросам, касающимся деятельности аудиовизуальных архивов, охватывает широкий круг проблем и точек зрения. В целом, можно выделить два основных подхода к решению этих вопросов. Первый условно назовем “статическим”. Согласно этому подходу, прежде всего в существующем законодательстве выявляют законы, имеющие отношение к деятельности аудиовизуальных архивов; а затем следят, чтобы действия архивов не выходили за рамки юридических норм, особенно в области авторского права. Второй подход, назовем его “динамическим”, во главу угла ставит концепцию аудиовизуальных архивов, исполнение ими своей миссии. Используя международные правовые нормы и документы в качестве рамочных, последователи этого подхода стремятся изменить, пересмотреть, а во многих случаях, и создать новые национальные законы, позволяющие аудиовизуальным архивам, прежде всего, успешно и легально осуществлять свою первоначальную цель сохранения аудиовизуального наследия.

Существующее в нашей стране законодательство применительно к аудиовизуальным документам недостаточно эффективно действует. Более того, это законодательство в силу нечеткости понятийного аппарата порождает сложности во взаимоотношениях между архивными учреждениями и организациями, создающими аудиовизуальную продукцию.

Особенно это характерно для законодательных актов, регламентирующих деятельность архивных организаций и средств массовой информации. Учреждения, организации, предприятия – непосредственные создатели аудиовизуальной продукции – не воспринимают их как обязательное требование к исполнению. Это, прежде всего, относится к Федеральному закону об архивном деле в Российской Федерации, в котором содержится лишь общие положения, распространяемые и на аудиовизуальные документы. Он не оказывает практического эффекта, так как в отдельных статьях (ст.21, п.4) определены только сроки временного хранения кинофотофонодокументов и видеофонограмм.

Изданные в течение 1990-х - 2005-х годов законодательные акты, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации о средствах массовой информации, полезность которых никто не оспаривает (Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.91; Указ Президента Российской Федерации «О пресс-службе Президента РФ от 18.05.95; Положения о Пресс-службе Президента РФ; Указ Президента РФ «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации», Положение об Управлении информационного и документального обеспечения Президента РФ и др.), в ряде существенных моментов носят чрезмерно общий характер и поэтому на практике не являются продуктивными.

Сегодня назрела необходимость разработать предложения о внесении изменений и дополнений в ряд законодательных и распределительных актов, регламентирующих работу учреждений и организаций с аудиовизуальными документами.

В настоящее время существует 9 правовых актов федерального уровня, отражающих вопросы создания и хранения аудиовизуальной документации. Все акты изданы в период 1991-2004 гг. Они в той или иной степени регламентируют порядок работы с АВ - документами.

Отдельные аспекты создания аудиовизуальных документов в сфере массовой информации нашли отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 мая 1995 г. №448 «О мерах по совершенствованию взаимодействия Правительства Российской Федерации со средствами массовой информации» (п.1) и постановлении Правительства Российской Федерации от 27 июля 1998 г. №844 «Об утверждении Устава федерального государственного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания (Раздел II)».

Хранение аудиовизуальной документации регламентируется в пяти правовых актах: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ст.34); Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» 29 декабря 1994 г. №77-ФЗ (ст. 12, 16, 18, 19); Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. №552 «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации» (п.6); постановление Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1995 г. № 1232 «Об утверждении Устава Государвтенного фонда телевизионных и радиопрограмм» (п.5, 9); постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1997 г. № 370 «Об утверждении Устава Государственного фонда кинофильмов Российской Федерации» (п. 6, 9, 10).

Вопросы создания и хранения затронуты в двух актах: Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» 9 июля 1993 г. №5351-1 (ст. 24) и Федеральном законе «О порядке освящения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» 13 января 1995 г. №7-ФЗ (ст. 4). При этом только законах «Об архивном деле в российской Федерации», «О средствах массовой информации» и «Об авторском праве и смежных правах» обозначены сроки временного хранения аудиовизуальной документации по месту создания (в теле- и аудиостудиях, а также в других организациях).

Одним из серьезных недостатков в правовом обеспечении работы с аудиовизуальной документацией является то, что на сегодняшний день ни в одном правовом акте федерального уровня не предусмотрено главное – вопросы отбора и передачи этой документации на постоянное хранение в государственные архивы.

Противоречивым представляется и правовой статус Гостелерадиофонда: согласно архивному законодательству он должен передавать документы в государственный архив, но в соответствии со своим уставом он имеет право постоянного хранения аудиовизуальных документов. Устав Гостелерадиофонда не был согласован с Росархивом, несмотря на письмо Росархива по этому вопросу в Правительство России от 25.10.95 № 9/1052 – П. В нарушение п. 11 Соглашения о сотрудничестве между Росархивом, Госкино России и госфильмофондом от 30 сентября 1994 г. Устав Госфильмофонда также с Росархивом не согласован.

К распорядительным и методическим документам федеральных органов государственной власти и государственного управления относятся документы, введенные в установленном порядке и регулирующие вопрос работы с аудиовизуальными документами в конкретном учреждении, ведомственной системе, или носящие межведомственный характер (приказы, инструкции, правила и т.д.)

В учреждениях, производящих аудиовизуальную продукцию, порядок работы с ней, как правило, определен в локальных нормативных актах этих учреждений (если создание такой продукции является основным видом их деятельности), либо в положении о соответствующем специализированном структурном подразделении учреждения. По различным направлениям работы с аудиовизуальными документами создаются также специальные нормативно-методические разработки.

Так, в Администрации Президента Российской Федерации работа со звукозаписями регламентируется «Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации» (1997 г.) и «Инструкцией по учету, научно-технической обработке и хранению фонодокументов в Управлении делопроизводства администрации Президента Российской Федерации» (1994 г.). На основании этих документов звукозаписи производятся в диктофонном (на аудиокассете) и архивном (на рулоне) вариантах. Последний, снабженный необходимыми аннотациями, поступает на хранение в Архив Президента по окончании каждого года.

Вместе с тем, ни в одном ведомственном нормативном акте ничего не сказано о дальнейшей судьбе фото- и видеоматериалов и звукозаписей; не определены сроки их ведомственного хранения; не предусмотрена их передача в соответствующие федеральные государственные архивы.

В сущности, такой же узковедомственный, прагматичный подход к аудиовизуальным документам характерен для правовых актов и методических разработок, действующих в системе Аппарата Правительства Российской Федерации (Управления Правительственной информации), Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации (их пресс-служб), других федеральных органов власти. Об этом свидетельствует проект «Положения о порядке организации и проведения Пресс-службой Государственной Думы телетрансляций и видеозаписи пленарных заседаний, парламентских слушаний и пресс-конференций» (июнь 1999 г.). Он предписывает сохранять видеозвукозаписи всех пленарных заседаний в форме «Бетакам», в течение одного года, а затем переводить их формат SVHS; парламентских слушаний – в течении сессии палаты, пресс-конференций – в течение месяца с последующим размагничиванием.

Их собственные, продиктованные отраслевыми интересами, потребности в работе с аудиовизуальными документами отражены в документах, составляющих нормативно-методическую базу средств массовой информации федерального уровня. Их всех объединяет одно желание: распоряжаться аудиовизуальной продукцией по своему усмотрению, не принимая во внимание существование архивного фонда Российской Федерации.

в 1994-1995 годах положение улучшилось в связи с тем, что Росархив заключил двухсторонние соглашения о сроках и условиях временного и депозитарного хранения с администрацией президента, Аппаратом Правительства, Госфильмофондом и некоторыми другими федеральными структурами, осуществляющими хранение аудиовизуальных документов. Это позволило лишь в частичной мере ввести в законное русло отношение с владельцами аудиовизуальной продукции и преодолеть последствия противоречий, заложенных в законодательных актах нашей страны. Однако соглашения носят не обязательный, а рекомендательный характер, что не позволяет в полной мере добиться реализации норм, заложенных в Федеральном законе «Об архивном деле Российской Федерации».

На региональном уровне основными нормативными документами для ведомственного хранения аудиовизуальных документов должны быть положения о них, утвержденные в установленном порядке по согласованию с соответствующими архивными органами. Однако лишь незначительная часть местных государственных телерадиокомпаний имеет такие положения о фототеках, фильмотеках, фонотеках, видеотеках. Между тем, во всех регионах существуют разработанные Росархивом «Типовые положения о фототеке» и «Типовые положения о фильмотеке» телерадиокомпании, введенные в действие совместным приказом Мининформпечати России и Росархива №135/62 от 7 июля 1993г.

Правовыми актами, регламентирующими вопрос работы с аудиовизуальными документами, входящими в состав Архивного фонда Российской Федерации, на региональном уровне являются законодательные акты органов субъектов Российской Федерации. В текстах этих актов нет конкретных указаний на то, что аудиовизуальные документы относятся к Архивному фонду Российской Федерации. В них имеется лишь общая формулировка: «В состав Архивного фонда входят документы независимо от вида носителя». Отсутствие конкретного упоминания кинофотофоновидеодокументов в составе Архивного фонда в ряде случаев служило препятствием для архивных учреждений субъектов Российской Федерации и их деятельности по включению этих документов в состав Архивного фонда, а организацией, создающих их, в состав источников комплектования госархивов.

Законодательными, распорядительными и другими нормативно-правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации созданы специальные государственные хранилища аудиовизуальных документов, относящихся к архивным фондам этих субъектов федерации: центральный государственный архив аудиовизуальной документации Республики Татарстан, Государственное национальное хранилище кинодокументов Республики Саха (Якутия), Центральный архив аудиовизуальных документов, Центральный государственный архив кинофотофонодокументов (ЦГАКФФД) Санкт-Петербурга.

Администрациями ряда областей были приняты специальные решения, которые способствовали активизации работы по обеспечению сохранности, отбору и приему в областные госархивы аудиовизуальных документов. В их числе – Омская область, где действуют распоряжения областной администрации «О создании киновидеофонда в Облгосархиве» и «Об обеспечении сохранности и отбора нетрадиционных материалов в состав Архивного фонда Омской области». Ход их выполнения неоднократно рассматривался на заседаниях межведомственной комиссии администрации области по развитию архивного дела.

В Челябинской области в 1996 г. была предпринята попытка решения вопроса о приеме аудиовизуальных документов на государственное хранение на более высоком уровне. Закон «Об обязательном экземпляре документов», принятый областной Думой, обязал производителей аудиовизуальной продукции передавать в областной госархив по одному экземпляру каждого созданного на территории области видео- и фонопроизведения.

Очевидная недостаточность правовой базы работ с аудиовизуальными документами уже осмыслена архивистами субъектов Российской Федерации. Преодоление существующих трудностей они связывают с усилением правового регулирования этих вопросов на общегосударственном уровне. Органы управления архивным делом субъектов Российской Федерации остро нуждаются в федеральном законопроекте по вопросам комплектования архивов аудиовизуальными документами, обязательном для исполнения всеми субъектами Российской Федерации и организациями, в деятельности которых образуются аудиовизуальные документы.

В работе госархивов и других государственных хранилищ по отбору и приему на постоянное хранение АВ - документации имеется целый ряд нерешенных проблем. Не разработан механизм реализации Закона РФ «Об обязательном экземпляре документов», а сам закон нуждается в корректировке и согласовании с действующим архивным законодательством, как и ряд других законодательных актов. Обязательные экземпляры передаются далеко не всеми телерадиопроизводящими организациями, в частности, большинством иногородних телерадиокомпаний документы вообще не передаются. Хотя в статье 12 вышесказанного Федерального закона достаточно ясно отмечено о предоставлении обязательного бесплатного экземпляра АВ – документации:

Статья 12. Доставка обязательного бесплатного экземпляра аудиовизуальной продукции