О проблемах правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса

Ю.В.ТРУНЦЕВСКИЙ Современный финансово-экономический кризис потребовал от руководства страны решительных шагов по модернизации всех сторон социально-экономической жизни. Одной из важнейших задач здесь является выстраивание принципиально новых взаимоотношений между государством и бизнесом. Государственная политика сегодня нацелена на создание благоприятных условий для развития бизнеса в интересах человека и страны в целом посредством устранения административных барьеров, снятия неоправданных ограничений, исключения избыточного регулирования, пресечения конфликтов интересов при осуществлении органами власти контрольно-надзорных и разрешительных полномочий. Взаимоотношения государства и бизнеса должны строиться на базовом принципе социального партнерства, где бизнес и власть в равной мере выступают субъектами социальной ответственности. Следует активнее внедрять во взаимоотношения государства и бизнеса формы не прямого администрирования (чрезмерных проверок), а корпоративного самоконтроля, который при должном осуществлении способен сформировать доверие общества к бизнесу и государства к результатам деятельности хозяйствующих субъектов. Соблюдение именно этих принципов взаимоотношений в наибольшей мере содействует экономическому росту и успеху в интересах общества, государства и бизнеса. Добиться позитивных результатов на этом пути невозможно без совершенствования нормативной правовой базы, на основе комплексного анализа действующего законодательства, регламентирующего деятельность контрольных органов государства и хозяйствующих субъектов. В настоящее время требуется формирование четких правил взаимоотношений государства и бизнеса, для чего следует создать адекватную, отвечающую потребностям времени правовую основу таких взаимоотношений. В целях недопущения установления чрезмерного контроля и иных административных барьеров для функционирования современного бизнеса необходимо закрепить строгий регламент, несоблюдение норм которого должно влечь за собой ответственность для чиновников. Требования к регламентированному поведению чиновников - это установление оснований проверок хозяйствующих субъектов, полномочия проверяющих, формы контроля, оценка результатов и проверка порядка устранения недостатков. Одновременно снижение интенсивности государственного контроля предполагает формирование в хозяйствующих субъектах эффективной системы внутреннего контроля, обеспечивающей неуклонное исполнение государственных нормативов и стандартов в интересах общества и граждан. Единые правила организации и осуществления такого контроля целесообразно закрепить в соответствующем типовом положении. Таким образом, существует объективная потребность в проведении комплексного исследования правового обеспечения современных взаимоотношений государства и бизнеса, позволяющего выработать четкие научно-практические рекомендации для Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов - с другой. При этом необходимо учитывать, что с данной позиции изучения взаимоотношений государства и бизнеса не проводилось. Необходимо совершенствование правовой регламентации взаимоотношений государства и бизнеса на современном этапе. Раскрывая теоретико-методологические и правовые основы взаимоотношений государства и малого бизнеса, можно выделить основания классификации и виды административных барьеров: 1) административные барьеры, возникающие в связи с несовершенством законодательства, - "плохие" законы (слабая понятийная проработка нормативных положений, противоречия с другими нормативными актами, правовые пробелы, большое количество отсылочных и бланкетных норм); 2) административные барьеры, возникающие в связи со злоупотреблением или превышением своих полномочий должностными лицами при исполнении "хороших" законов; 3) административные барьеры, возникающие при отсутствии либо избыточности административных процедур в сфере предпринимательской деятельности. Основные функции государственного управления, при реализации которых существуют и возникают административные барьеры, заключаются в следующем: - государственная регистрация субъектов малого и среднего предпринимательства; - лицензирование отдельных видов деятельности; - сертификация и стандартизация продукции, работ и услуг; - контроль и надзор за текущей предпринимательской деятельностью; - межрегиональный товарооборот; - размещение заказов для государственных и муниципальных нужд; - любые формы согласования различных документов и действий предпринимателя. В целях создания добросовестной конкуренции между субъектами хозяйственной деятельности необходимо внести дополнения и изменения в содержание Программы развития конкуренции в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р, направленные на ликвидацию и снижение административных барьеров в экономике, в том числе: меры по совершенствованию системы лицензирования отдельных видов деятельности; замена обязательной сертификации ряда услуг декларированием соответствия; замена государственного контроля качества соответствующей деятельностью субъектов рынка - лабораторий, исследовательских и испытательных центров, аккредитованных в органах исполнительной власти; сокращение количества унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями; расширение применения электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами; внедрение в органах государственной власти процедуры экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных правовых актов, направленной на уменьшение риска их негативного влияния на конкуренцию, и другие. Анализ современного состояния правового регулирования государственной контрольно-надзорной деятельности и мер по его совершенствованию позволил сделать вывод о неэффективном регулировании сферы предпринимательства, что на настоящее время является одним из существенных препятствий для развития малого и среднего бизнеса. Требуется тщательный целенаправленный анализ состояния действующего законодательства по вопросу, насколько оно позволит модернизировать действующую систему контроля (надзора) и решить такие проблемы, как дублирование функций, в том числе ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований и необоснованность вмешательства в их деятельность. При этом следует выделить ряд проблем, негативно отражающихся на взаимоотношениях государства и малого бизнеса, которые следует преодолевать в ходе модернизации отношений власти и бизнеса на современном этапе: - отсутствие единого перечня (реестра) контрольно-надзорных функций, реализуемых в различных сферах государственного управления; - отсутствие четкости в распределении функций контроля и надзора между определенными федеральными органами исполнительной власти; - отсутствие распределения контрольно-надзорных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; - избыточность контрольно-надзорных полномочий органов власти. Чрезмерное дробление на множество административных процедур в рамках осуществления одного полномочия. К основным направлениям защиты прав хозяйствующих субъектов в сфере взаимоотношений государства и бизнеса можно отнести следующие: - соблюдение прав предпринимателей в антимонопольной сфере, в том числе в сфере размещения заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд; - соблюдение прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора); - исполнение законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства. В сложившейся ситуации в качестве базовой меры модернизации форм и процесса взаимодействия федеральных органов исполнительной власти необходима работа по созданию Модельного административного регламента исполнения федеральным органом исполнительной власти государственной функции по осуществлению контроля и надзора. Подобный документ должен быть утвержден постановлением Правительства Российской Федерации и рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления для использования в нормотворчестве в указанной сфере. Сегодня региональные и муниципальные органы, как правило, разрабатывают свои административные регламенты в отсутствие каких бы то ни было обязательных требований. В связи с этим качество многих таких документов не может быть признано удовлетворительным. Административный регламент исполнения федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора должен устанавливать сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при осуществлении указанной государственной функции. Фактическими результатами исполнения государственной функции по осуществлению контроля и надзора должны являться: - составление акта проверки (плановой, внеплановой, совместной, выездной, камеральной, инспекторской, специальной, целевой и т.д.); - составление протокола об административном правонарушении (в случае выявления факта такого правонарушения); - возбуждение дела об административном правонарушении; - составление протокола о временном запрете деятельности; - выдача предписания об устранении выявленных нарушений; - вынесение постановления по делу об административном правонарушении; - внесение представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; - подготовка и направление материалов в органы внутренних дел, прокуратуры, иные государственные органы в случае выявления нарушения нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль (надзор) за соблюдением которых не входит в компетенцию ФОИВ и его территориальных органов; - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; - подготовка и направление ответа по результатам рассмотренного обращения юридического или физического лица; - иные фактические результаты. Конечными результатами исполнения такой государственной функции предлагается считать следующее: а) обеспечение исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; б) повышение состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства и других охраняемых объектов от актов незаконного вмешательства (противоправных посягательств); в) выявление, пресечение и предупреждение правонарушений; г) выявление и устранение обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений в установленной сфере контроля (надзора); д) иные конечные результаты. Исследование проблем организации внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта позволило выделить основные причины нарушений государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта: ошибки персонала (персональные), систем (информационные); пожары, наводнения и ущерб от других физических факторов (внешние - форс-мажор); мошенничество и другие преступные действия (криминал) как персонала, так и с участием третьих лиц. Можно предположить, что эффективность осуществления внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта определяется возможностью избежать появления опасного для организации уровня риска при полном соблюдении сторонами предпринимательских отношений, действующих законодательных и нормативных актов, внутренних документов и процедур компании. Первым шагом к управлению риском соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта является саморегуляция. Важность управления этим риском увеличивается с помощью одной из внутренних ролей регулятора (руководства фирмы), заключающейся в проверке саморегуляции у фирмы. Целями внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта являются: - постоянное наблюдение за сферой совершаемых правонарушений; - принятие мер по поддержанию приемлемого уровня правового поведения организации, не угрожающего финансовой устойчивости компании, интересам ее кредиторов и контрагентов; - соблюдение всеми работниками компании нормативных правовых актов, учредительных и внутренних документов; - исключение вовлечения организации и участия его служащих в осуществлении противоправной деятельности. Задачами внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта предлагается считать следующие: получение оперативных и объективных сведений о состоянии уровня правового поведения организации; выявление и анализ правонарушений, ошибок; качественная и количественная оценка (измерение); установление взаимосвязей между отдельными нарушениями государственных нормативов и стандартов с целью оценки воздействия мероприятий, планируемых для их ограничения; создание системы внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта, разработанного под него программного обеспечения для анализа и управления рисками. Методы внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта могут быть определены в виде: выработки рекомендаций правового характера по вопросам деятельности хозяйствующего субъекта; качественной оценки правовых ошибок и правонарушений; учета положений внутренних документов компании и требований законодательства при внедрении новых технологий и условий осуществления финансовых операций и других сделок, иных инноваций и технологий; контроль со стороны уполномоченных подразделений и должностных лиц за соблюдением структурными подразделениями и служащими компании законодательства. С целью управления и внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов хозяйствующим субъектом может быть предложена модель организационных мероприятий: - разработка внутренних правил согласования и визирования юридически значимой для компании документации; - проведение разграничения полномочий сотрудников; - проведение проверок соблюдения действующего законодательства (соответствие контрактных и внутренних документов компании действующему законодательству, нормативным документам регулирующих органов); - проведение документарного контроля; - разработка локальных нормативных актов и подготовка типовых форм договоров; - обязательное участие сотрудников правового отдела в процессе вывода на рынок новых услуг; - мониторинг действующего законодательства с доведением основных и значимых изменений в оперативном порядке до сотрудников структурных подразделений компании через внутреннюю корпоративную сеть. Результатом внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов хозяйствующим субъектом является объективный и достоверный отчет о деятельности компании, позволяющий заинтересованному лицу - заказчику (проверяющему) принять взвешенное решение. Типовое положение об организации и осуществлении внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта может включать следующие разделы. Глава 1 "Общие положения", в которой отражено, на основе каких нормативных правовых актов основывается внутренний контроль хозяйствующего субъекта (Конституция Российской Федерации, федеральные законы - Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 28.12.2010) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2011) <1>; от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <2>; от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <3>; от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <4> и др. в зависимости от сферы деятельности организации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации); термины и определения (внутренний контроль в организации; система внутреннего контроля; внутренний контроль; служба внутреннего контроля; рабочая группа уполномоченных лиц; контрольная среда; контроль предварительный; контроль текущий; контроль последующий; конфликт интересов; мониторинг внутреннего контроля; объекты внутреннего контроля организации; подразделение; политика управления рисками; процесс (процедура); риск; руководство организации). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. <2> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235. <3> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283. <4> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492. Глава 2 "Основные цели, задачи и организация внутреннего контроля в организации", содержащая: цели внутреннего контроля; формы внутреннего контроля; задачи; принципы; ответственность руководителей; уровни внутреннего контроля. Глава 3 "Организация и порядок осуществления внутреннего контроля в подразделении организации", содержащая: функции руководителя подразделения организации, организующего внутренний контроль; информационные системы и технические средства телекоммуникации (должны обеспечивать возможность сбора, ввода, обработки данных из внутренних и внешних источников, анализа и хранения, составления требуемых отчетов и их передачи соответствующим субъектам внутреннего контроля и иным установленным пользователям); контроль информационных систем и технических средств телекоммуникации; мониторинг внутреннего контроля; объем и частота периодических проверок (ревизий); субъекты внутреннего контроля; решения по устранению выявленных недостатков и совершенствованию внутреннего контроля; порядок оценки службой внутреннего контроля организации состояния внутреннего контроля. На основе проведенного комплексного экономико-правового и управленческого анализа форм и процесса взаимоотношений государства и бизнеса должны быть разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере взаимоотношений государства и малого (среднего) бизнеса, направленные в первую очередь на внесение изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты: - в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в частности, обосновывается необходимость принятия отдельной нормы, регламентирующей содержание действий по обеспечению законности деятельности органов государственного надзора и муниципального контроля (контроль и надзор за деятельностью органов государственного надзора осуществляют вышестоящие государственные органы; - в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции": исключить из требования о предварительном согласии в письменной форме антимонопольного органа на выдачу государственной или муниципальной преференции случаи, когда государственная или муниципальная преференция предоставляется субъектам малого предпринимательства, работающим в социально значимых областях, обеспечивающих коммунальную, бытовую, образовательную, культурную и иную социальную инфраструктуру населенных пунктов); - в Федеральные законы от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" - установить доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов товаров, работ и услуг от хозяйствующих субъектов с долей участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 50% и более, а также от государственных и муниципальных предприятий и государственных корпораций; - в Лесной кодекс Российской Федерации - предусмотреть возможность заготовки гражданами и субъектами малого предпринимательства пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений без договора аренды лесного участка; - в Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2006 N 530) - распространить правило об оплате за фактический объем потребления электрической энергии на субъекты малого предпринимательства; и другие. Таким образом, оптимизация системы государственного управления и повышения эффективности взаимодействия власти и бизнеса осложнена рядом проблем: - во-первых, на федеральном, региональном и местном уровне фактически отсутствует четкое законодательное регулирование форм, методов и средств взаимодействия государства и малого бизнеса; - во-вторых, на нормативном уровне до сих пор в полном объеме не разработаны государственные и муниципальные программы развития малого бизнеса в части его кредитования, субсидирования, финансовой поддержки; - в-третьих, возможность осуществления эффективного взаимодействия органов власти и бизнеса значительно затрудняет отсутствие прозрачности подобных взаимоотношений, рост фактов коррупции, клановости в государственном и муниципальном аппарате, сращивание властной элиты (особенно на региональном уровне) и отдельных финансово-промышленных и даже преступных группировок. Данные обстоятельства мешают развитию конкурентных отношений и тормозят экономическое развитие страны. Представляется, что сделанные в статье выводы и предложения смогут способствовать достижению следующих результатов в сфере развития взаимоотношений между государством и бизнесом: 1) унифицировать процесс реализации государственными органами контрольно-надзорных функций; 2) улучшить качество правового регулирования государственного контроля в сфере малого бизнеса; 3) повысить эффективность деятельности хозяйствующих субъектов по соблюдению государственных нормативов и стандартов. Значимость проведенной научно-исследовательской работы состоит в инновационном характере подготовленных научно-практических рекомендаций, позволяющих повысить качество правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса.